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2025年03月13日
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專訪新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年：“唯GDP是從”的城鎮(zhèn)化將是場災難
國務院日前批轉國家發(fā)改委關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知。城鎮(zhèn)化被列為其中一項重點工作。
城鎮(zhèn)化被解讀為拉動內(nèi)需的最大潛力，是未來拉動經(jīng)濟增長的發(fā)動機。但是，在“GDP主義”的主導下，城鎮(zhèn)化常常被誤讀為城市投資、城市建設。
如何避免城鎮(zhèn)化變成新一輪“攤大餅”式的城市擴張？
對此，新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年告訴《中國經(jīng)濟周刊》，城鎮(zhèn)化，不能只談其對經(jīng)濟增長的貢獻，而不談城市體制改革問題。城鎮(zhèn)化為經(jīng)濟增長帶來的巨大紅利，只能通過城市體制改革來實現(xiàn)。
“有些城市只有現(xiàn)代化，沒有傳統(tǒng)；只有文明，沒有文化。這就是城市簡單擴張的結果。過去粗放的，以土地為核心的城市擴張必須終結，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了要精細化改革的時候。”鄭永年說。
城鎮(zhèn)化應關注“人”而不是“地”
緊緊圍繞GDP去做城鎮(zhèn)化，會使城鎮(zhèn)化變成一場“災難”。
《中國經(jīng)濟周刊》：中國的城鎮(zhèn)化被認為是擴大內(nèi)需的最大潛力，是未來中國經(jīng)濟增長的發(fā)動機，為什么城鎮(zhèn)化會被賦予如此重大的意義？
鄭永年：中國要改變過去出口導向型的經(jīng)濟發(fā)展模式，要建設內(nèi)需社會，城鎮(zhèn)化是非常重要的一環(huán)。因為內(nèi)需社會主要是一種“urban phenomenon（城市現(xiàn)象）”，沒有城市化，消費社會很難建立。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會很難成為一個消費社會。消費水平提高是城市化的一個結果。
但是，城市化的目標是什么，如何去實現(xiàn)？如何去收獲城市化的好處，避免負面效應？大家不清楚。到了地方政府那里，城市化就是“GDP主義”的翻版。他們認為城市化，就是城市的擴張，從GDP的角度去理解城市化。跟發(fā)達國家相比，中國的城市化是土地的城市化，而不是人的城市化。但是，消費是人的消費，不以人為本的城市化，哪能建立起消費社會。
《中國經(jīng)濟周刊》：“唯GDP是從”的城鎮(zhèn)化，會造成哪些問題？
鄭永年：城市化是人的城市化，土地城市化只是為人的城市化服務的工具。消費社會是城市化的一個產(chǎn)物。而GDP根本不用去談，城市化肯定會帶來GDP。如果非要通過城市化達到GDP增長多少點，這會使城市化變成“disaster（災難）”。
現(xiàn)在，地方政府關注土地，銀行關注土地，開發(fā)商關注土地，有人去關心“人”嗎？這就是中國城市化的弊端。
我到過中國很多城市，城市化造成多少浪費有目共睹。前面一個市長規(guī)劃的項目，還沒做完，下一任市長又要重新改、重新建設，公路、樓房、橋梁，拆了又建，一直在產(chǎn)生GDP，但這是巨大浪費之下的GDP。城市化如果沒有很好的統(tǒng)籌規(guī)劃，會變成“disaster（災難）”。
中國前30年的城市化，就已經(jīng)有足夠的經(jīng)驗和教訓了。改革開放30年，城市化速度也不慢，但產(chǎn)生了不少負面效應。城鄉(xiāng)二元的分割，至今還存在。龐大的農(nóng)民工隊伍身份沒有轉化，又使得中國成為世界上獨一無二的“三元社會”：城市居民、農(nóng)民、農(nóng)民工。城市化產(chǎn)生了那么多的“城市貧民”。中國的農(nóng)民工，包括他們的家屬在內(nèi)應該有3億~4億人。他們已經(jīng)在城市生活，光是關注這幾億人口的城市化，已經(jīng)是一個很大的命題了。
中國城鎮(zhèn)化應有四種模式
中國不同區(qū)域、不同類型的城市，應當有不同的發(fā)展模式。
《中國經(jīng)濟周刊》：在中國城鎮(zhèn)化過程中,有兩種不同的觀點,一種是支持城市擴容,另一種是支持多建小城鎮(zhèn)，打造“小市大鎮(zhèn)”？您更贊同哪一種觀點？
鄭永年：我認為這兩者都是假命題。中國這么大，有13億人口，一個籠統(tǒng)的政策怎么推行得下去？政策越不細致，到地方政府那里，就越會變成“土地城鎮(zhèn)化”，會變成對農(nóng)民的新一撥掠奪。
我認為中國不同區(qū)域、不同類型的城市，應當有不同的發(fā)展模式。
大城市要升級。北京、上海這樣的城市，要通過產(chǎn)業(yè)升級、服務升級、城市體制改革，來達到城市升級。亞洲很多城市，比如新加坡、韓國首爾，都在這樣做。
二三線城市，應該提“城市化”。
小城市，提“城鎮(zhèn)化”，介于農(nóng)村和城市之間的過渡。
至于農(nóng)村，我們在強調城市化的同時，也要明確提出“保護農(nóng)村”的目標，而不是一味地消滅農(nóng)村。要通過小城鎮(zhèn)建設帶動，改善農(nóng)村的生活水平，提高農(nóng)村的現(xiàn)代化。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，70%城市化率是個頂峰。城市化率達到70%，農(nóng)村的附加值就不一樣了，城市人會特別向往農(nóng)村。現(xiàn)在，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到52%左右，“保護農(nóng)村”這個概念一定要提出來了，城市化和保護農(nóng)村之間要達成平衡。
《中國經(jīng)濟周刊》：在城鎮(zhèn)化大多被理解為“投資”、“城市建設”的時候，誰有動力去保護農(nóng)村？
鄭永年：城市化，要跟社會建設，無論是城市社會，還是農(nóng)村社會，結合起來，才會獲得平衡發(fā)展。地方政府沒有動力去“保護農(nóng)村”，就要中央去考慮。要通盤考慮，不能只關注眼前利益，要關注社會發(fā)展的長遠利益。經(jīng)濟發(fā)展、公共服務、社會建設，一攬子的東西都要考慮進去。政府不僅要承擔發(fā)展經(jīng)濟的責任，社會建設的責任也要承擔。
土地問題不解決，
戶口問題也無法解決
土地是農(nóng)民的“唐僧肉”，誰都想來吃一口，只有農(nóng)民吃不到。
《中國經(jīng)濟周刊》：城鎮(zhèn)化需要很多的體制改革，是其中重要的一部分，您認為土地制度應當怎樣改革？
鄭永年：大家都在講城鎮(zhèn)化，那么城鎮(zhèn)化的突破口是什么呢？我認為就是土地問題。土地問題如果處理不好，城鎮(zhèn)化就會變成對農(nóng)民的掠奪。土地集體所有制是所有問題的根源。農(nóng)民名義上是土地的主人，但實際上，土地是農(nóng)民的“唐僧肉”，誰都想來吃一口，只有農(nóng)民吃不到。
土地制度怎樣改，有兩種觀點：私有化和國有化。我認為，因為意識形態(tài)的因素，土地私有化在中國比較困難。現(xiàn)實可行的，是先將土地所有權國有化，由中央政府來掌管，將地方政府與土地的權力分離開來。土地國有化，要給農(nóng)民一定補償。之后，土地的使用權可以私有化，或者說家庭化。在這方面，中國臺灣地區(qū)有比較好的經(jīng)驗。
土地使用權私有化之后，就可以流轉，很多問題就容易解決了。在農(nóng)村，土地可以集約化經(jīng)營，形成規(guī)模經(jīng)濟；農(nóng)民工可以選擇放棄土地，成為城市居民；城市居民需要土地的，也可以通過土地流轉實現(xiàn)。
《中國經(jīng)濟周刊》：戶籍制度應當怎樣改革？
鄭永年：土地改革跟戶籍改革是緊密聯(lián)系在一起的，土地問題不解決，戶口問題也沒法得到真正解決。
農(nóng)民手里握著土地，不想轉成城市居民，他在城市也得不到應有的利益。更重要的是農(nóng)民工的問題。第一代農(nóng)民工，有農(nóng)村生活經(jīng)驗，完全可以再回到鄉(xiāng)下。第二代農(nóng)民工，很大部分是生在城市，或者長在城市的，對農(nóng)村、對農(nóng)民生活沒有一點認同。現(xiàn)在第三代農(nóng)民工都出現(xiàn)了。對于這些回不去的人，有哪些考慮？這不僅是經(jīng)濟發(fā)展問題，還是社會穩(wěn)定的問題，更不用說公民權了。
城市行政管理體制扁平化改革是大方向
城市應當是城市人的城市，而不是官僚的城市。
《中國經(jīng)濟周刊》：您提到，城市化、城市升級離不開城市體制改革，請問城市體制改革有哪些著力點？
鄭永年：城市行政管理體制的扁平化改革是個大方向。城市應當是城市人的城市，而不是官僚的城市。以新加坡為例，人口600萬，只有一級政府。中國同樣規(guī)模的城市，有四級政府。廣東省佛山市順德區(qū)，有比較好的實踐經(jīng)驗，只有區(qū)一級政府，下面設置派駐機構。
同時，還要考慮取消城市內(nèi)部的各種非行政組織的行政級別，主要包括事業(yè)單位、國有企業(yè)。
城市升級，還不僅是機構的改革，還應當提升城市的附加值。在歐洲，城市越古老，附加值越高。而中國有些城市，很自豪地說我有幾千年歷史了，可是誰也看不到幾千年歷史的痕跡。有些城市只有現(xiàn)代化，沒有傳統(tǒng)；只有文明，沒有文化。這就是城市簡單擴張的結果。今天，我們不再需要粗放的城市化，城市化要精細，從細節(jié)上入手。
《中國經(jīng)濟周刊》：如您所說，我們有些城市是官僚的城市，政府對城鎮(zhèn)化的過程大包大攬，過多地干預，如何改變這種現(xiàn)狀？
鄭永年：一定要搞清楚，城市化的主體是誰？在中國，城市化的主體是官員，是政府。城市化是政府規(guī)定的城市化，是政治的產(chǎn)物，而不是自然的產(chǎn)物。在有些官僚主導的城市化過程中，人為地現(xiàn)代化，不照顧傳統(tǒng)，不僅沒有創(chuàng)造城市文明，反而在消滅城市文明。
在成功的城市化經(jīng)驗中，城市化的主體是市民，是民營部門。在城市建設中，總體規(guī)劃應該是“小政府、大社會”，“強政府、強社會”。而我們現(xiàn)在有些城市是小城市、大政府，社會能量很弱。當然，這跟中國的傳統(tǒng)觀念有關。西方的城市，是指人居住的地方。而中國的城市，以前叫城池，是衙門，是官員居住的地方。現(xiàn)在這方面的痕跡還有。
中國很多地方都是“有城沒市”，沒有人氣，甚至是空城。“城”可以造，大樓可以造，但“市”造不了。歸根結底，還是因為城市化的過程沒有以人為本，“人”字寫得太小了。
