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2025年03月13日
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從實(shí)踐看，過去30多年來形成的規(guī)模城鎮(zhèn)化模式，具有行政主導(dǎo)的特征和很強(qiáng)的體制慣性。如果沒有政府發(fā)展理念的重大變革，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展是十分困難的。為此，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的政策與體制創(chuàng)新，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念。實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系由以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向向以公共服務(wù)為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，才有條件解決人口城鎮(zhèn)化面臨的深層次體制矛盾。
把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化中期之后，城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的作用逐步凸顯。我國(guó)城鎮(zhèn)化最大的潛力，主要是指人口城鎮(zhèn)化的潛力巨大：
人口城鎮(zhèn)化率有倍增的空間。2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為52.57%，實(shí)際的人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，遠(yuǎn)低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5—2個(gè)百分點(diǎn)。到2020年，人口城鎮(zhèn)化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望進(jìn)一步提高到65%—70%的峰值，基本實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。
人口城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需的潛力巨大。人口城鎮(zhèn)化能夠有效釋放消費(fèi)潛力并引致相關(guān)的投資需求。初步估算，到2020年我國(guó)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程將帶來百萬億級(jí)別的內(nèi)需規(guī)模，成為7%—8%中速增長(zhǎng)的重要支撐。以農(nóng)民工為例，農(nóng)民只進(jìn)城務(wù)工，人均消費(fèi)支出將提高171%；但如果農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并且成為市民，人均消費(fèi)支出將提高214%。初步測(cè)算表明，1.3—1.5億新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果能順利實(shí)現(xiàn)市民化，到2020年有望釋放至少5萬億元的潛在消費(fèi)需求。
把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。一是堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由此將形成服務(wù)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境。估計(jì)到2020年，我國(guó)服務(wù)業(yè)的比重有望提高到55%左右。二是堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。新農(nóng)村建設(shè)不能脫離城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過人口城鎮(zhèn)化拉動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)成為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大任務(wù)。三是以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)中等收入群體的持續(xù)增加。到2020年人口城鎮(zhèn)化基本格局初步形成，對(duì)實(shí)現(xiàn)中等收入群體規(guī)模倍增將產(chǎn)生決定性影響。
明確把到2020年人口城鎮(zhèn)化不低于50%作為約束性指標(biāo)
全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)在農(nóng)村。人口城鎮(zhèn)化率能夠真實(shí)反映農(nóng)村居民生活水平的改善程度，因而是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要指標(biāo)。目前，人口城鎮(zhèn)化率世界平均水平為52%。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，進(jìn)入工業(yè)化中后期，人口城鎮(zhèn)化率的均值為60%。如果到2020年，我國(guó)名義城鎮(zhèn)化率達(dá)不到60%，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)不到50%，將意味著有一半的國(guó)民仍舊停留在農(nóng)村較低的生活水平上。這樣，不僅難以實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，還會(huì)延誤經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，失去發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。為此，需要把人口城鎮(zhèn)化作為全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，把到2020年人口城鎮(zhèn)化不低于50%作為城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃制定的基本依據(jù)，由此形成人口城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略步驟。
著力推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型
當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化帶有規(guī)模城鎮(zhèn)化的某些特點(diǎn)：以工業(yè)化為主導(dǎo)、以做大經(jīng)濟(jì)總量和承載投資為主要目標(biāo)、以土地批租為重要手段。這種城鎮(zhèn)化模式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也積累了產(chǎn)能過剩、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等突出問題。未來5—10年，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的條件、需求、角色的深刻變化，新型城鎮(zhèn)化要重在適應(yīng)人的發(fā)展需求提升城鎮(zhèn)品質(zhì)。為此，要推進(jìn)由規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。
實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化模式由生產(chǎn)主導(dǎo)向生活（消費(fèi)）主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，把城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型的目標(biāo)聚焦到提高中小城鎮(zhèn)生活品質(zhì)和積聚人口上來。
實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化模式由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，通過大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)容量，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有機(jī)結(jié)合。
實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化模式由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合的轉(zhuǎn)變，更加注重打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的有機(jī)結(jié)合。
人口城鎮(zhèn)化重在農(nóng)民工市民化
城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，“重頭戲”是解決好農(nóng)民工市民化的問題。
實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點(diǎn)。一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長(zhǎng)期化趨勢(shì)，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮(zhèn)。就是說，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求；一方面，農(nóng)民工長(zhǎng)期融不進(jìn)城市社會(huì)，長(zhǎng)期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。
盡快出臺(tái)農(nóng)民工市民化的國(guó)家規(guī)劃。建議：用2—3年時(shí)間，初步實(shí)現(xiàn)有條件的農(nóng)民工市民化；用3—5年時(shí)間，通過放開戶籍制度和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度安排，基本解決存量農(nóng)民工的市民化；用8年時(shí)間，即到2020年總體解決農(nóng)民工市民化，初步形成人口城鎮(zhèn)化的格局。
推進(jìn)以放開為目標(biāo)的戶籍制度改革
戶籍制度承載著城鄉(xiāng)居民的福利不平等和權(quán)利不平等，不是一般的改革創(chuàng)新，而是創(chuàng)造條件，逐步取消。在操作層面應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議，循序漸進(jìn)。建議：1—2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3－5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實(shí)施居住證制度；5－8年內(nèi)，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度。
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接
由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平上的差距，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平在大致相當(dāng)?shù)那疤嵯驴梢杂幸欢ǖ牟罹?，但要盡快解決制度不公的問題。因此，在國(guó)家規(guī)劃層面應(yīng)明確全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策，提高基本公共服務(wù)統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兩套基本公共服務(wù)制度的對(duì)接融合；應(yīng)以農(nóng)民工整體融入城市基本公共服務(wù)體系為核心，推動(dòng)農(nóng)民工“個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)”；用多種方式解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)問題；充分發(fā)揮國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)積極性解決農(nóng)民工的就業(yè)和住房問題。
推進(jìn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新
這些年，城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)地問題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)：一是農(nóng)村征地強(qiáng)拆、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，深層次的原因在于農(nóng)地實(shí)際上為債權(quán)而非物權(quán)，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)受制于農(nóng)村土地交易市場(chǎng)發(fā)育滯后；三是企業(yè)可以通過自身資產(chǎn)抵押獲得銀行貸款，但按照《物權(quán)法》規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，使得農(nóng)民通過土地使用權(quán)抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙；四是由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進(jìn)城，由此導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。考慮到2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》已經(jīng)將包括農(nóng)村土地承包權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等列入用益物權(quán)范圍，建議：進(jìn)一步修改土地管理法，以確保農(nóng)村土地使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)性質(zhì)；在嚴(yán)格用途管制的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民土地用益物權(quán)主體地位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，形成農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。
實(shí)現(xiàn)公共資源由按照行政級(jí)別配置向按照人口規(guī)模配置的轉(zhuǎn)變
人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于規(guī)模城鎮(zhèn)化，深層次的原因在于公共資源按行政級(jí)別配置，而非按人口規(guī)?；渲茫⒂纱诵纬闪斯操Y源配置向大城市集中，中小城鎮(zhèn)公共資源嚴(yán)重不足的局面。其結(jié)果是，大城市公共服務(wù)質(zhì)量高和就業(yè)機(jī)會(huì)多，但農(nóng)民工市民化安置成本高；中小城鎮(zhèn)農(nóng)民工市民化安置成本低，但對(duì)農(nóng)民工缺乏吸引力。建議：按照人口在城鎮(zhèn)集聚的規(guī)模測(cè)算不同城鎮(zhèn)公共資源配置標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化；改革財(cái)稅體制，加大各級(jí)政府對(duì)中小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)新增財(cái)政城市建設(shè)資金主要用于中小城鎮(zhèn)，實(shí)質(zhì)性地提高中小城鎮(zhèn)人口集聚功能；推動(dòng)行政體制上的省直管市縣，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位；以公益性為重點(diǎn)優(yōu)化國(guó)有資本配置，發(fā)揮國(guó)有資本在提升中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平上的重大作用，改善投資環(huán)境，激活社會(huì)資本在中小城鎮(zhèn)的投資。
