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2025年03月13日
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中國的城市化，內生于其大國特征（人口、經濟、政治、文化）以及豐富的區域性內涵，表現為多樣性、差異性和互動性，區域協調和國內統一大市場的作用非常重要。
Peter Hall將目前世界上的城市概括為三類：第一類是發達國家的城市，已經到了應付老齡化的成熟階段；第二類是不少發展中國家，比如非洲的城市，在“對付非正式超限發展”，就業、經濟發展都有很多問題；還有第三類，包括亞洲地區出現的經濟增長勢頭比較好的城市，處在“應付奮力成長”之中，中國的大部分城市都屬于此類。
中國城市化已經走到了非常關鍵的一步。然而，當前主要存在以下幾個方面的問題。
第一，行政化。在歐洲，從中世紀起就有了“市政法”，城市有自治權，可以通過民選的議會來決定日常的很多事情，包括開辦市場、征稅等等，這與中國的城市是不一樣的。中國的城市從古至今一直就是一個行政單位。中國城市的鮮明特征是等級制和審批制，城市的設立以及城市權限的大小必須由國家審批。
第二，城鎮化。“城市化”是國際通行的叫法，但是在我們官方文件里比較多地被叫做“城鎮化”。其實城市化、城鎮化的含義本質上沒有兩樣，在中國要特別地叫“城鎮化”跟中國城市的行政化以及農村人口多、其基本的人口聚集單元還要依靠城鎮有關。1990年代后期城市審批停止以后，很多鎮的規模已經發展得非常大了，在珠三角、長三角，已有不少十幾萬甚至幾十萬人口的鎮。這些鎮就缺少許多設置，比如城市管理、規劃、公安等機構，只是縣里、市里派出的，根本不能適應城市發展的要求。由于行政機構的設置都要與它的等級相應配置，所以這也是一個急迫的問題。
第三，人口和戶籍。中國人口數量非常之大，總量超過OECD國家的總和。中國規模巨大的人口流動是一個比較突出的現象。中西部一些地方是人口流出，沿海地區則大多是人口流入。中國大規模的人口和人口流動，怎么進行管理？自古以來中國關于戶籍、土地、征稅這些方面的管理都很發達。戶籍制度是國家治理的一種方式，背后有著深刻的社會福利含義。目前的戶籍制度使得農村人口享受不到同等的公共服務。過去30年里大約有3億農民進入城市的工業和服務業領域，但進入方式卻是非常獨特的。這又與現行的土地制度密切相關，國家采取的這種制度在快速城市化的特殊階段比較有效，成了防止城市過度貧困的有效手段。這種土地制度為農民提供了一定的保障。把勞動力儲備在農村，在工業化過程中可以隨時供給，這是中國城市化一個鮮明的特點。
第四，城市化率。中國城市化滯后的原因，其實與獨一無二的土地制度和戶籍制度有關，是將工業化和城市化的勞動力儲備留在了農村，而不是像印度、巴西那樣留在城市貧民窟里。人們往往依據諾瑟姆曲線，或者因為看到發達國家城市化率一般是70%—80%，就以此推論中國城市化率至少可以達到70%，認為還有很大的空間。但是，結合中國國情，看一下人均資源占有率，幾乎所有資源的全球排名都是倒數。現在中國的糧食已基本自給，就此意義而言，城市化率的上限可以說是大大提高了，但是實際的城市化率真正落在哪個點，還要取決于就業機會以及各種要素和制度的匹配。這需要不斷地探索和調適，除了人口進入大中城市，還應有就地城市（鎮）化，方式可以有許多種。中國應追求一種合宜的城市化率，要因地制宜，能夠適合各種變化，尋找到合理的有生命力的模式。
第五，區域分工與城市體系。中國人口眾多的地方是地不大，物不博；地大物博的地方人煙稀少。因此，中國長距離的運輸成本高得驚人，物流成本非常昂貴，包括人口的分布、中西部農民工到東部打工也是如此，帶來巨大的交通壓力。另外，沿海與內地，在全球分工中，沿海地區在區位上當然是有優勢的。中國距離海岸線200公里范圍內的濱海地帶，國土面積只占9.98%，就業人數卻集中了55%；如果距離擴至700公里的話，全國就業的85%都在這里面了。中國大量的中小城市需要按照地方化經濟的外部性來組織工業生產。多樣化生產的大城市與從事專業化生產的中小城市之間，需要進行合理的分工與合作。
第六，產業發展與節能減排。城市化會使得城市居民比農民增加更多的能源使用量。由于中國資源稟賦的特點是“富煤、少氣、缺油”，2011年用煤35億噸，增長速度很快。中國目前的能源密集度（GDP單位能耗）是日本的7倍,美國的3.5倍。中國還在經歷城市化的過程,還處在碳排放的增長通道,能源消耗和碳排放總量已處于全球前列。同時，在全球經濟一體化背景下，發達國家的低碳發展必然也會產生影響，其高能耗產業的外移，基礎設施等投入的“鎖定效應”等，都會對中國履行減排義務、發展低碳經濟帶來額外的壓力。
第七，二元土地制度。二元土地制度安排是中國政府主導城市化的重要資金來源。各地建設園區的積極性都很高，原因是園區的土地性質由公共用地變為工業用地，政府可以最大化地獲取地租收益。城市新增建設用地主要取自集體土地。
中國城市化每年增加一個百分點就是1000多萬人，還有幾億農民要進城，城市要增長，建設用地肯定也要增加。大量的農村建設用地不能流動、受到限制，這種割裂的土地市場嚴重影響著土地資源的配置效率，制約了農民的城市化轉型。
第八，住房。1998年以后的住房制度改革，雖然改善了居民的基本住房條件，但并沒有改變住房的利用效率和分配不平等狀態。住房以及貧困和隔離已然成了重大的社會問題，說明需要進行干預。但是，需要理順中央政府和地方政府的關系，重要的是究竟需要建立什么樣的激勵機制，才能以有助于促進公平和效率的方式進行干預。
解釋中國城市化的諸多挑戰，或者說觀察城市化的特征和后果，理解其背后的內生機制非常關鍵，歸納起來有兩點。
首先，獨特的大國模式。中國正在進行的快速城市化，規模以十數億人計。這個數字的含義，包括了相應規模巨大的資源利用、環境影響以及就業、住房、交通、收入分配、社會保障的匹配，意味著國內市場和國際市場的互動，意味著農村生活方式轉變為城市生活方式、出現更多城市景觀和國土整治的過程，同時也是更多人參與社會關系建構的過程。
因此，中國的城市化，內生于其大國特征（人口、經濟、政治、文化）以及豐富的區域性內涵，表現為多樣性、差異性和互動性，區域協調和國內統一大市場的作用非常重要。就全國范圍而言，將建成兩橫三縱的城市體系，并配置以高速公路網、高速鐵路網和機場體系。從區域的視角看，交通改善之后，產業會重新布局，通勤范圍會擴大。有的城市原先不大，現在有可能把周邊城鎮、周邊很多地域包括進去，整個規劃、產業分工、經濟發展的基礎變化了。考慮到大國國情，區域不平衡、中央與地方財政分權、基礎設施配置、各個行政區間的分工合作、地方與中央的關系等方面新的制度設計，國家治理方面需要創新。
其次，資源、環境約束以及制度約束。這些又是相互作用的。我國大一統傳統具有內生性，成了國家制度和城市體系得以延續的基因。與此有關，還要考慮體制因素，特別是財政分配等中央和地方的利益博弈，例如石油資源稅，從量或從價的不同計稅方法和分成方式對區域經濟的影響不可小覷。還有歷史記憶或路徑依賴，比如東北一些城市，其成長過程經歷了抗戰時期、計劃經濟時期和振興東北的新時期；上海的城市發展則是再全球化。
探尋中國城市化模式，需要有一種大格局觀。中國需要深化要素市場改革，需要有序地推進農民工市民化和就地城市化，實行包括農民工在內的城市用地的人地掛鉤、財政支出的人錢掛鉤，突出地區特色和多樣化的產業與就業結構，強化公平分配的城市公共服務，創新城市化管理和城市治理模式。中國的城市化應該實現帕累托改進，促進人類的發展。
