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2025年03月14日
星期五
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◎ 李昌平 三農問題專家
中國城市化滯后的兩個原因
記者:近期你提出要以“集體土地所有制”加上“村社內置金融”的模式來發展農村經濟，并成為鄉村治理的基礎，很有意思，與三農研究者中左右提出的方案均有差異(右更多主張私有化，左雖主張維護“集體土地所有制”，但不主張地權抵押)。但我們知道，中國的三農問題的解決的根本出路在于城市化，依靠工業和服務業把農業勞動力吸出來。
李昌平:亞洲四小龍在工業化過程中，他們100元GDP轉化為國民收入是70元，我們是30元。他們的工業化與農民市民化是同步的，工業化中后期大約是90%的人都進城了。中國已經加入工業化后半程了，30年改革開放是高速工業化的30年，但農民數量由7億增加到了9億。中國的工業化帶動的城市化很大程度上只是“硬件”的城市化，農民并沒有變成市民，城市化遠遠落后于工業化。如果按照這個過程中的農民所獲得的收入報酬和福利水平而言，到中國完成工業化時，中國30%的農民可能依然會留在農村，如果加上鄉鎮人口，這個比例可能還會高。
如果能像美國一樣，把農業人口減少到2%，像日本一樣把農業人口減少到7%-8%的水平，資本下鄉就沒有問題了，但中國不是這樣。我們一方面要集中資源城市化，另一方面也要著手新農村建設。新農村建設的戰略部署是對的，但更多要依靠內生的力量完成。這個要從全球化的進程看，可能更清楚。
記者:這里面有不同的發展約束條件問題。像歐洲大陸，發現新大陸以后，很快就轉移到美國、澳大利亞，不存在所謂的農民變市民難題。而像美國、加拿大，他們的資源稟賦和約束條件與我們迥異，他們人少地多，隨著農業技術的進步，很快就進入到規模經營的層面了。而東亞國家的約束條件普遍是人多地少，資源匱乏。而且，中國的城市化又與四小龍不同，他們依靠出口導向的工業化本身就把農村人口吸收得差不多了。現在再回頭看，僅僅是我們在工業化的過程中，農民工的收入在G D P中占比少，導致難進城？
李昌平:兩個原因。首先中國進入到全球化進程時，越南、印度、東盟等都加入到了承接全球制造業梯度轉移的過程中來了。全球制造業人口結構發生了逆轉，變成了多數人為少數人搞制造，全球六成以上的人加入了搞制造的競爭。而東亞四小龍的工業化時期，還是少數人為多數人搞制造，當時加起來不到3億人。少數人為多數人搞制造逆轉為多數人為少數人搞制造，使得制造業的利潤大大降低了，在制造業就業的勞動力的工資和保障水平更低了。所以，工業化與城市化難以同步了。
中國加入，印度加入，還有其他的一些國家加入，這么多人搞制造業，只能把低端制造業搞得無利可圖，農民工怎么可能獲得社會平均報酬和福利呢？這就是說，中國的工人的這種低福利未必是中國的一種主動選擇，實際上是與這次逆轉息息相關。
記者:僅在中國內部，為了承接制造業的轉移和資本的進入，也進行了激烈的競爭，這也是張五常所說的縣域之間的激烈競爭，成就了中國這30年的經濟增長。因為分稅制后，縣享有土地的實際支配權，它與中央政府又通過合約的形式明確了各自收益，所以當時為了招商引資，出現了很多怪狀，官員招商飲酒致死，免費提供土地，甚至蓋廠房等。
李昌平:這是一個原因。另一個是我們的確在發展戰略上有失誤。當時受特區和沿海開放城市“來料加工”模式的影響，全國的工業都開始圍繞出口轉，而沒有考慮內需的問題。如果在收入分配上提前做一些調整，也不會出現現在的狀況。中國出口的產品的確換回了一些美元，但并沒有增加多少農民工的福利，城市化大大滯后。
比方說土地，在土地的農轉非過程中，如果只允許開發商建房子，那土地的增值收益也就只能被開發商和政府拿走了。如果土地增值收益的分配科學，公平一點，那農民進城要容易得多。中國的經濟政策缺乏整體的戰略思維，往往都是短期行為。再比如產業布局，中國當時是一邊倒地進入沿海，如果當時能布局合理一點，既搞出口，又搞區域經濟和省際貿易，應該是很有前途的。當時的整個資源都投向沿海，包括特殊的土地金融制度和稅制的安排，這其實是不平等競爭，所以你看東三省這樣的工業基地很快就凋敝了，多年不發展。中國制造業的不平衡發展過程并不是一個市場行為，而是很大程度上由政策造成的。
解決農村發展差錢的兩種思路
記者:既然中國注定還有很大部分農民長時間內要留守農村，那如何發展農村經濟也是一個同等重要的問題。現在農村土地制度很難動了，因為規定30年不變，那能做的就是農村金融這塊，2009年中央1號文件也強調，“農村金融是建立現代農業的核心”。
李昌平:分田單干以來，我國絕大多數農村主要依靠外出打工收入和國家財政轉移支付維持小農家庭經營和農村治理。如果長期依靠外部資源，特別是農民工收入，農民市民化，減少農民，富裕農民是難以實現的。增強農村內生性的發展動力，同時不斷幫助進城農民(有償)退出村社(集體)———“市民化”才是治本之策。
如何增強農村內生性的發展動力呢？當下比較主流的認識是讓農民的土地金融資產化，以此解決農民和農村發展差錢的難題。在農民土地等財產金融資產化的問題上，存在兩種主要的但決然不同的思路:一是“土地私有化+農村金融外部化”，主要是鼓勵城市金融資本下鄉，大力發展私人村鎮銀行和小額貸款公司等。農村金融主體去農民化，金融收益從農村流出，我把這種方式稱為“外置金融”。它不僅可以促進土地等產權金融資產化，解決農民發展差錢的難題，還可以解決部分村民退出村社，土地產權變現難的難題。
另一種思路是在土地農民集體所有和農戶承包經營制度下，配套建立村社合作金融，合作金融是農民村社組織的內部金融，是農民主導的農村金融，利息歸農，我把它稱之為“內置金融”。它同樣可以實現農民土地等產權金融資產化，也有助農民有償退出村社，市民化。
記者:前一種思路似乎是現在的主流。
李昌平:這種思路認為只有廢除集體所有制、并給農民完全的私有產權，同時開放農村金融，農民的土地等產權就可以抵押貸款了，農民就有數十萬億計的“金融資產”了。
的確在大城市郊區和發達地區，農民的絕大多數土地、山林等都是有“農轉非”預期和農業服務業化預期的，推行“私有化”后，土地、山林等產權是可以在各種金融機構抵押貸款的。但在廣大的中西部農村，農民的絕大多數土地和山林等，無論是在正規銀行、村鎮銀行或是小額信貸公司里，都是不可抵押貸款的，或至少是不可能實現物有所值。對此，很多人似乎沒有清晰的認識。
為什么會這樣？道理很簡單，因為“外置金融”服務不發達農村的分散小農存在三個致命弱點:一是貸款規模小、成本高；二是信息不對稱，風險難管理；三是不發達農村農民的農地、山林等，不僅過于零碎、價值偏低，且短周期內升值預期幾乎為零，故難以成為“外置金融”機構的有效抵押品———有效經營難和變現難。所以，在不發達廣大農村，這種模式可為資本下鄉低價兼并農民的土地提供方便，難為千千萬萬分散小農增強內生性發展動力提供實際幫助。這可從臺灣和越南發展經歷得到正反驗證。
越南農村改革跟中國亦步亦趨，唯獨土地改革比中國走得遠。16年前，越南實施土地私有化改革，農戶可以依法自主買賣、抵押、租賃、繼承土地。實際的情況是，越南90%左右的農村土地是不可能在“外置金融”機構抵押貸款的，即使能獲得貸款，利息也高達21%以上。2008年9月，我在越南永福省農村考察時，越南農會主席和農業部的領導約見我，討論的主要議題是土地制度。當初推行土地私有化時，他們以為土地私有化能夠使農民獲得內生發展動力，但實際情況并非如此，“外置金融”機構并不接受農民土地抵押貸款。所料不及的是土地私有化，不僅導致農村水系和道路損壞后恢復重建困難重重，而且還導致農村治理體系的瓦解。越南不得不全面檢討土地私有化改革，重修《土地法》。
記者:“內置金融”模式在臺灣成功了？
李昌平:我國臺灣的土地制度，在大陸學者的心目中是“私有化”的。在數十年前的臺灣農村，“外置金融”機構也是不接受沒有“農轉非”預期的私有農地抵押貸款的。為了解決貸款難，臺灣當局出資近百億幫助農民在農會內部建立了農信部，這是農民組織的內部金融，農民主導，利息歸農，農民的私有土地是在農信部實現抵押貸款的。臺灣一般的鄉農會農信部每年給農民的貸款大約100億臺幣，農信部的利息收入占農會收入的85%以上，且全部歸農會所有成員共同支配，這成為臺灣鄉村自治的重要經濟基礎。
為什么“內置金融”能夠有效呢？關鍵在于“內置金融”貼近社區，能夠克服“外置金融”服務小農的三個致命弱點，特別是“內置金融”在接受農會成員的抵押土地后，可以較容易在農會內部轉讓變現或有效經營。這也正好是越南的不足。
記者:這里有一個疑問，就是臺灣的土地是“私有制”的，大陸的土地是集體所有制的，臺灣的經驗究竟在大陸有無可行性？
李昌平:其實，我國在土地集體所有制下發展村社“內置金融”的探索已經好多年了，已有了比較成熟的經驗，只是還沒有引起應有的關注。
例如河北東光縣有個古樹于合作社，合作社內部有個農信部(“內置金融”)，村民有1000多畝承包地加入了合作社，農戶承包地便可以非常便捷地在合作社農信部抵押貸款了，每畝每年可抵押貸款400元。假設農民承包地10畝，他想離開村社20年，就可以將承包地抵押20年，一畝一年抵押400元，20年就是8000元，10畝就是8萬元。如果有村民想永久退出集體，將成員權(土地份額所有權)退給村社集體是可以得到相應補償的，補償金是可以按照集體成員事前約定的標準執行，資金來源于集體經濟積累和“內置金融”。合作社創立兩年多來，全村85%的勞動力離開了農業，糧食增產了30%，農民人均收入增長了一倍多，合作社也盈余近百萬元，村社共同體(自治)得到了鞏固。再如河北石家莊的周家莊公社，也有農信部，每年給公社內部的生產經營組織和社員貸款3億元左右。這些地方和國家的實踐說明:農民的土地、林地等財產，無論是所有權還是經營權，也無論其主體是集體還是個人，其產權是否可金融資產化，關鍵看是不是建立起了與產權相適應的金融制度。中國式的土地集體所有制不僅不妨礙農民土地產權的“金融資產化”，且比越南式的土地私有產權更容易金融資產化。
集體土地所有制產權同樣明晰
記者:這里引起很大爭議的地方就是集體所有制的產權不明晰問題。
李昌平:這是90年代初期形成的一種似是而非的說法。在市場經濟的環境里，集體所有制是“私有”產權，是一種對外排他的，對內按份分享的“私有”所有權，它怎么能等同于計劃經濟、統購統銷環境里的“公有”產權呢？至于政府很容易征收村民“集體”的土地，不是因為產權不明晰，而是因為政府不愿意依法行政，侵犯農民的“私有”產權。村干部的腐敗，是鄉村內部的治理機制問題和政府權力具有“合法傷害權”所致，這壓根與土地制度沒有關系。是村民的民主自治權缺失、法律和司法制度的缺陷造成的。
農村集體所有權的外部邊界是清晰的，這個沒有爭論。被認為產權不清晰一般是指內部不清晰，其實，土地集體所有制內部也是很清晰的，大致可分為四個部分:第一部分叫共同共有產權，共同使用，比如水塘、水系、風水林。這些是不能到戶的，給多少錢也不能到戶。第二部分，按份所有產權。比如一百個人一百畝田，一人一畝的所有權，增人要增地，減人則要減地，是可以平衡的。但是所有權和經營權可以分離。一百個人一百畝地，可以是1人承包，但要向另外99人交承包費。第三部分是按戶占有產權，指宅基地。第四個部分是公共機動產權，用于辦工業、水利、修路等。土地集體所有制下的土地產權，不僅對外是清晰的，對內也是清晰的。
記者:臺灣地區的“土地私有制”是怎么樣的情況？
李昌平:孫中山、蔣介石很早就把這個講明白了，蔣還寫了《土地國有要義》，怎么用土地的極差地租來解決國家發展，國民的共同富裕問題。土地的增值收益一定要全民共享。孫中山的土地制度就是兩條，平均地權和漲價歸公。臺灣的學者也從來不說他們成功的經驗是土地私有化。像菲律賓，到現在還在搞均田地，均田地并不是一定要每家農戶都種同樣數量的土地，而是指地權。什么是“漲價歸公”，就是國家給農民土地是讓農民種莊稼的。如果種莊稼的土地“農轉非”了，土地上“種”廠房了，“種”商品房了，農民大約只能得到“漲價”———地租增加部分的25%，75%是要歸公。這與我們天天大呼小叫的“私有化”不是一回事。孫中山和蔣介石都很強調土地的國有性和公共性。認為“平均地權”和“漲價歸公”是建立共富社會的基石。
集體土地所有制是基層自治的基礎
記者:像古樹于的這種模式，是如何解決土地利用效率的問題？
李昌平:人盡其才、地盡其力，是農村發展之關鍵。改革30年來，土地過于零碎化一直是中國農業和農村發展的一個障礙，“地坑人”的現象非常普遍。無論是越南的土地私有化實踐，還是中國小崗村的土地承包“長久不變”的實踐，都不能解決這個難題。堅持土地集體所有制和集體經濟的大寨、周家莊公社等數千個村莊的實踐，不僅解決了土地過于零碎和經營效率低的難題，村莊土地可以集中整理和統一規劃利用，最會種地的人種盡量多的地，而且也將90%的村內勞動力從農地上解放出來從事非農就業，且并不減少份額土地承包經營之所得，勞動力收益獲得了數倍增長。
記者:如果按照私有化的邏輯，實際上是解散了村莊共同體，而對鄉村基層自治實際上是致命的。
李昌平:中國的村民自治制度是建立在土地村民集體所有和統分結合的雙層經營體制之上的。土地集體所有制是支撐村民自治的產權，村民自治是保護集體所有制的治權。農村改革30年來，特別是最近十多年來，“私有化”思路占據主導地位，集體所有制被虛化，導致中國特色的村民自治制度由于失去了經濟基礎(或共同體產權)的支持，變得名存實亡了。村社公共水系不斷損毀、貧富分化日益嚴重、治安狀況不斷惡化、生態環境日趨脆弱、社區文化日趨崩潰。最極端的例證就是小崗村不能沒有沈浩和省財政扶持，沈浩累死了，還需要從財政廳派去第二個沈浩。沈浩的悲劇，其實是走錯了道路的悲劇。
假如沈浩帶領小崗村人像古樹于村人一樣，從合作社做起，從村社“內置金融”做起，也許兩屆下來，集體經濟(合作經濟)會得到較大發展了，村民自治能力會獲得較大改善。
記者:這里面有兩個問題，一個解釋是像村社內部公共設施的建設和治理，應該是政府的責任，與私有化無關。二是即使現在大寨、華西等堅持集體所有制成功的例子，但不成功的更多，當年不都是大寨體制，為何都失敗了？
李昌平:這里有一個財富的轉移效應。堅持“私有制+外置金融”可能留不住財富，比方山西農村，煤礦私有化了，煤都挖空了，錢到哪里去了？都到北京、上海，到美國去買了房子，那50年以后，山西可能還有40%的農民依然生活在農村，沒有了錢和資源，地下全是窟窿，也沒有水了，頻繁暴發泥石流，那會是怎樣的場景？而“集體所有制+內置金融”是要完善社區的自主性，它的財富是要盡到維護社區共同體可持續發展的責任的，是不能被轉移的，這是本質的區別。
我在云南、貴州各做了一年多的扶貧，對于農村基層設施建設，政府拿錢不少，但怎么做不出來？因為沒有村莊共同體。比方說農民自己修路，7000塊錢一公里路，政府修同樣的路，10萬塊錢一公里。為什么？因為它只有招標啊，土地調整，招工等各個環節都有腐敗，當然10萬塊錢一公里。如果有村莊共同體，外部有資金支持，像土地調整很多問題他們都內部解決，很快就把路給修起來了。修路還有維護問題，政府修的路政府不維護，水一沖全部都壞了。農民自己修的，把水溝、水槽啊都配套了，早想到這些問題了。
把土地私有化，解散了再組織起來，成本會非常高。除非發生重大的社會運動才有可能解決組織起來的問題，為什么非要搞的那個極致才走回頭路呢。越南現在很想把土地收回來，就是一個教訓。
后一種看法是沒有分清歷史不同發展的階段。為什么之前中國的集體所有制大多數都倒了？是與當時中國的發展階段有關的。比方說當時沒有市場的邏輯，土地在市場上沒有價值、土地沒有變為工業用地的條件，沒有增值收益，農業人口也不能轉移到工業中去。現在這些條件都具備了。更重要的是現在的集體是一個市場經濟主體，不是國家工業化的工具了。
記者:這里面有一個問題，就是中國內部的情況非常復雜，比如你說在城郊，在土地有升值預期的條件下，是否可以采用外置金融的模式，或者說兩種模式并不是對立的。
李昌平:無論郊區還是中西部地區農村也好，內置金融都應該優先發展。城市郊區是無法排斥外置金融的，外置金融和內置金融有一個競爭關系。比方說在內置金融里面，一畝地抵押是2萬塊，在外資金融里面抵押決不可能低于2萬塊。假如沒有內置金融存在，定價權就完全不在農民這邊了。郊區農村發展內置金融，對即將進入城市的村莊共同體是會增強很大的力量的。內置金融的發展其實也是為外置金融加入農村創造條件。
為什么臺灣地區、日本、韓國要優先發展內置金融，因為它對外置金融構成了一種競爭關系，對農民是一種保護。它優先發展內置金融，排斥外置金融，因為外置金融下鄉，把10%優質客戶壟斷以后，另外90%服務是很難做起來的。所以它們的政府早期是拿錢墊本，扶持村社辦內置金融。李登輝時期曾為削弱國民黨在農村的勢力，企圖從農會里拿走80億的墊本金，還引發了一場“農民暴動”。隨著內置金融發展起來，城市化水平達到一定程度的時候，才有資本下鄉和內置金融進行競爭。
