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2025年03月14日
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來城鎮化將以建設世界級城市群為目標，全面提升東部三大城市群發展水平，并培育壯大17個區域性城市群。(見本報4月18日報道)而據媒體報道，由于多地爭相希望將各自區域的城市群規劃納入國家城鎮化的總體規劃中，17個區域性城市群中的2個可能升級到與東部三大城市群平等地位。
地方為進入城鎮群規劃各顯神通，而專家則認為，不恰當地用行政權力捏合城市群容易引發“城市病”。國家發改委下屬研究機構提供的報告也指出，我國目前仍缺乏跨行政區的城市群合作協調機制。
城市群經濟總量與人口總量不匹配是區域差距問題所在
其實早在“十一五”規劃綱要就已經明確“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，十二五規劃再次建議，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
目前我國已經形成了十個城市群，分別是京津冀、長三角、珠三角三個國家級城市群，以及七個已經形成一定規模的城市群，分別是遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關中、川渝城市群。按照發改委的目標，下一步京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群將向世界級城市群發展，在更高層次參與國際合作和競爭，另外再打造哈長、呼包鄂榆、太原、寧夏沿黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個區域性城市群。
上述已經形成的10個城市群并非全部集中于沿海，其中東部地區5個，東北地區1個，中部地區2個，西部地區2個。據統計，這十個城市群面積占全國960萬平方公里的10%，人口占全國人口的39.44%，G D P占全國的67.68%。
國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成分析指出，這十大城市群已經成為中國經濟的十大支柱，說明發展經濟不需要太大的地方，10%的面積承載超過2/3的經濟總量。但十大城市群以2/3的全國經濟總量只承載了全國1/3的人口，這是區域差距的問題所在。
肖金成建議，要實現區域協調發展，一個途徑是產業轉移；另一個途徑是人口轉移，目前城市群中的大城市人口壓力已經很大，但中等城市和小城市還有很大的空間，十大城市群承載更多的人口將可以縮小區域之間的差距，“城鎮化要解決人往哪里去，其實是人往城市群轉移”。
國家發改委參與政策制定的相關負責人透露，下一步我國將把城市群發展作為引領區域發展的龍頭，發揮其推動區域協調發展和國土空間均衡開發的重要作用。
多地城市群競逐國家第四增長極
此前，東北、廣西北部灣、成渝、中部、西北關中等地區均提出過中國第四增長極的提法，希望晉級國家級城市群，打造我國區域經濟的第四增長極。而湖北、江西、湖南、安徽四省目前正在聯合打造長江中游城市群，也希望爭取國家發改委將其上升為國家戰略。
記者從接近政策制定的人士處獲悉，目前在國家城鎮化規劃制定過程中，多個省份都希望自己省份內的區域中心城市納入城市群規劃，已經納入城市群規劃的部分地區還希望晉升為國家級城市群，于是出現了多地競逐城市群指標的現象。
業內人士分析預測，有的省份擔心沒有城市納入城市群發展規劃，今后在申請項目和經濟發展中會受到冷落，于是最終的城鎮化規劃很有可能會顧及均衡性，城市群數目出現擴圍，城市群布局相對均衡。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎日前撰文指出，目前，一些省、市紛紛以省會、地市為中心、提出要構建各種不同的城市群。應該指出，城市群也存在著發展質量的問題，簡單依靠在規劃圖上畫圈圈，以及不恰當地通過行政力量捏合的許多所謂的城市群，存在許多問題，將會演變成未來的“城市群病”，主要表現在：一是有的地方的城市群規劃不切實際地夸大資源的向心集聚，規劃的科學性較差。二是城市群內部缺乏溝通協調機制。三是存在著重經濟、輕生態的問題。四是城市群人口承接的功能沒有完全發揮。
肖金成分析指出，城市群應該是在特定的區域范圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，依托一定的自然環境和交通條件，以一個或幾個特大或大城市作為區域經濟的核心，城市個體之間的內在聯系不斷加強，共同構成一個相對完整的城市“集合體”。以上條件不具備的區域就很難發展為城市群。
專家觀點
部分城市因競爭而有意識構筑封閉體系
南都記者此前獲得的國家發改委內部調研報告顯示，我國跨行政區的城市群合作協調機制缺乏。報告指出，在現行城鎮行政體制下，不存在行政隸屬關系的城市區域之間存在著嚴重的行政分割現象，基于地方利益的考慮，各地城市政府之間存在著激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關系受到嚴重阻礙。
部分城市政府在行政區域范圍內構筑自我封閉、自我配套的經濟結構體系，有意識地限制生產要素的跨行政區自由流動，制約了區域性的公平、有序與自由競爭的統一市場形成，更限制了城市群、城市圈、城市帶的發育壯大。
在省轄區內的城市群合作協調方面，以長株潭城市群為例，盡管先后成立了“長株潭一體化辦公室”、“長株潭黨政領導聯席會議制度”和“長株潭政府部門專題聯席會議制度”等市際協調機制，但缺乏行政約束力，無法落實到具體的產業布局、社會管理、制度安排等領域。與此同時，盡管也成立了“長株潭辦”、“兩型辦”等省級協調機構，均由于存在行政級別不高、缺乏必要的權威性與行政手段等問題，難以有效推動長株潭一體化較快發展。
對于跨省區的城市群合作協調而言，以長三角城市群為例，目前雖然已經建立了“長三角地區合作與發展聯席會議”、“聯席會議辦公室”、“重點合作專題組”、“長三角地區城市經濟合作組”等辦事機構和協調機制，但這些協調機制均為非約束性，總體尚處于探索階段。
有接近發改委的專家接受南都記者采訪時透露，“行政壁壘看不見，但摸得著。”據介紹，中部某省要打造3+5城市群，有專家建議將鄰省靠近該城市群的一個城市納入規劃范圍改稱3+6城市群，但該省在制定規劃時并不接受這個建議。
城鎮發展要從“以大管小”轉向以大帶小
對于促進城市群一體化發展，國家發改委下屬研究機構提交的研究報告指出，現行城市行政區劃管理體制使得各城市以鄰為壑，生產要素難以實現跨行政區流動，公共基礎設施呈碎片化狀態，難以共建共享。
研究報告建議，要建立一個能夠承擔跨區域城市群協調職能的權威機構。跨省(區)區域的城市群由中央政府設立省際間城市群協調管理委員會，省(區)范圍內的城市群由省級政府設立省內城市群協調管理委員會。這些機構主要在城市群的公共基礎設施、土地規劃、環境管理、經濟發展等方面享有管轄權，而且還將逐步制定和實施統一的戶籍制度、就業制度、教育制度、醫療制度和社會保障制度等地方性法規制度和政策標準。
此外，城鎮發展要從“以大管小”轉向以大帶小，通過改革將公共資源和公共權力協調用于不同規模的城鎮發展，大城市應打破行政壁壘，按照區域一體化和發展城市群的思路，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市延伸，形成以大帶小效應。
城市群并非解決未來我國城鎮化問題的全部承載區域，研究指出，我國尚有約80%的國土面積在城市群之外。這些區域城市數量少，規模小，沒有中心城市的輻射和帶動，經濟很難發展起來，居民也很難富裕起來。
目前提交給國家發改委的研究報告對此問題的解決思路是，在城市群以外地區培育區域性中心城市，將城市群之外的地級城市的大多數發展為區域性中心城市，一些城市數量少的地區，應將區位條件好，腹地比較大的縣級市培育為區域性中心城市。據不完全統計，這類城市一共有150多座。
參與城鎮化決策的發改委官員透露，對中小城市來說，要分類制定發展模式，一類是城市群內的中小城市，關鍵是要提高發展的質量，發展得好可以分散特大城市的疏導作用；第二類是城市群外的中小城市，要加以有序地發展，而不是攤大餅式地擴大。
