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2025年03月14日
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今年兩會《政府工作報告》明確，要“著力提高城鎮綜合承載能力，發揮城市對農村的輻射帶動作用，促進城鎮化和新農村建設良性互動。”這其中，城鄉接合部是“良性互動”的橋梁。
就上海而言，城鄉接合部就業機會多、生活成本低，每天都吸引著眾多外來人口來此工作、生活。隨著城市的發展，如何更有效管理好城鄉接合部，應對和服務紛繁蕪雜的不同層次居住者；如何讓城鄉接合部成為上海城市可持續發展的強大引擎而非“雞肋”乃至“爛尾”，都是現實問題。日前，記者走進上海西郊的嘉定江橋鎮，作為全市首先試行“新村民”管理模式的鄉鎮，江橋力求探尋城鄉接合部的發展過程中管理之道，其中的嘗試值得思考借鑒。
“穿西裝”和“打赤膊”的都來了
嘉定區江橋鎮連接蘇浙滬三地，交通便利，有著大片的城鄉接合區域。在這里，每月只需300元甚至更少的錢，就能租住一間房。在全鎮42.8平方公里的土地上，戶籍人口只有5.1萬，外來人口則超過15萬。江橋鎮下屬16個村，以江橋鎮太平村為例，全村戶籍居民1200多人，外來人口卻近4000人，來自全國29個省市，其中75%來自農村，目前外來人口比例仍在增加。
太平村黨總支書記蘇興華記得幾年前第一次召開外來人口代表會議時的有趣場面：“現場八十來人中，有的西裝革履，有的穿著背心，有人直接赤膊，還露出了文身。”
參差不齊的人員素質讓太平村感受到管理的緊迫性。早在2004年起，太平村就在江橋鎮率先試行“新村民登記管理制度”，建立新村民黨支部，對外來人口進行集中管理和服務，所有外來人口在太平村有了一個特別的身份——“新村民”。
記者在管理中心的“新村民信息卡總覽”上看到，太平村近四百戶村民各有一個卡格。里面的卡片分為綠色和白色兩種，綠色的是該戶戶主，也就是戶籍人口、房東的信息卡，白色的則是租借該戶房屋的外來人員信息卡，即“新村民信息卡”。所有卡片一式兩份，另一份備案在各村組辦公室的“總覽”上。哪戶村民家哪天有多少人進出，直接能從管理中心和村組辦公室的“總覽”上查出來，就像是一份份“活頁戶口簿”。相應的，不管是村民自建的出租房還是集資蓋起的宿舍樓，太平村都進行統一的外觀修繕，并且分別標上號，和“戶口簿”上的新村民信息一一對應。
太平村下屬8個村民小組組長兼任協管員，負責對“責任區”內人口情況進行實時了解和登記。一旦有新人員住進村里，協管員當天就能知曉，3天內就會為其辦理“新村民信息卡”，并將詳細的個人信息錄入電腦。同時，新村民黨支部發揮著重要作用，在原有的8名老村民組長基礎上再配備8名新村民的組長，“新老搭配，聯合作戰”，提高了新村民的認同感，工作開展起來也更加方便。即使太平村每月流動數達到150人次，1年有近20%的人口會流動，但實有人口的管理工作也井井有條。
“歸屬感”比“發補貼”更重要
有人會問，建立和完善“新村民”登記和管理制度，是否需要投入很大的資金和人力？
在江橋，這個成本并不大，在管理最好的太平村，每年新村民管理費用不過幾萬元。
從2008年起，“新村民登記管理制度”開始在江橋鎮下轄16個村推廣。江橋鎮黨委負責人表示：“新村民”管理，并非靠資金投入。更重要的是，通過黨委和政府的服務，激發新村民在觀念、情感上的共鳴，逐漸產生“當家”的心理需求和責任感，直接滿足新村民的社會交往、感情依托、政治認同和經濟往來等多元化需求。
新村民自己管理自己，就有了“當家”的感覺，太平村8個新村民組長都由新村民來擔任。遷入太平村6年，來自安徽的李曉東就是新村民，他3年前成為太平村西旱涇組的“新村民組長”，每天從模具廠下班后，他要協助村民組長仔細查看環衛情況；走進村民家中，確保用電及液化氣的安全；還要負責村民出租房的統一管理工作，更新人員流動信息，等等。
“一開始也碰了很多釘子，大家不認可你，”李曉東坦言管理并不容易，“而且不少新村民的文化程度越來越高，這個也是大學生、那個也是大學生，管起來自己心里都沒有底氣”。但李曉東實實在在的服務很快感染了村民，大家看到他的義務工作使自己的生活環境越變越好，也跟著對太平村產生了強烈的歸屬感，慢慢開始像呵護自己的“家”一樣，呵護著太平村的環境。垃圾成堆、違章搭建、排水不暢，諸如此類，這些長期以來困擾著城鄉接合部的問題，在太平村都得以迎刃而解。已經當了3年的新村民組長，“海量”的工作每天依然要花去李曉東2個小時的業余時間，而且沒有分文報酬，但李曉東卻自得其樂，對他而言，服務太平村，讓他感到自己是這里的主人，這點感覺是最重要的。
每次開展新村民活動時，不僅老人們參加，村里的年輕人都十分踴躍。太平村新村民團支部書記周玉梅說：“不少新來上海的外地大學生，周末也不知道該去哪里。現在不僅可以參加村里活動，還交了很多朋友，所以十分珍惜。”
幾年實踐下來，像李曉東、周玉梅這樣的新村民骨干，已經成為太平村社會管理的重要力量。“太平村新村民黨支部”掛牌建立后，把工作重心逐漸擴展到太平村3800多名新村民，為新村民積極排憂解難。蘇興華介紹，2009年，新村民信息中心和轄內15家企業進行崗位信息對接，幫助276名新村民在村內成功就業。
“社會空間”和“心理空間”不能忽視
江橋鎮的“新村民管理服務模式”，成為上海解決城鄉接合部管理難題的有益嘗試。
專家認為，過去，政府更多依靠行政手段對外來人口實施“硬管理”，但這一封閉的管理模式顯然已無法滿足來自兩個方面的新需求。一方面，隨著上海城市的飛速發展，外來人口的綜合素質、心理結構、思想狀態等方面都發生了變化，權利意識、民主意識、參與意識不斷覺醒。對他們來說，城市已經不再是一張床、一個簡單的物理空間，更是職業發展的“社會空間”和獲得來自自我及他人身份認同的“心理空間”。
另一方面，上海新一輪發展也要求城鄉接合部的管理工作，與城市“調結構，轉方式”的總體要求相適應。一旦這部分群體無法在社會保障、公共服務和政治權益等方面得到與城市居民同等的待遇，那么由此產生的“不完全城市化”將可能在城鄉二元結構的基礎上，嵌入城市內部的“小二元”結構，上海的城市化發展道路也將更為復雜。
從這個角度看，江橋鎮的“新村民管理”對于外來人口的“社會空間”和“心理空間”需求能有所滿足。但不可否認，記者在采訪過程中感受到，這里成效顯著，一定程度依賴于領導重視、良好的社區氛圍以及村干部和居民的素質。但“江橋模式”能否真正成為樣板，并在上海廣大城鄉接合部推廣開來，還有待時間的考驗。
