時間：2013-05-15 07:34:46
來源：東方財富網(wǎng)
日前，教育部人文社會科學重點研究基地重大項目《城市化進程中的農(nóng)村土地制度研究》結(jié)題。來自北京一些研究機構(gòu)的經(jīng)濟學和法學專家聚坐北大法學院，圍繞該研究報告暢談了中國現(xiàn)有土地制度存在的問題及改革方向。
項目負責人、北大法學院教授張千帆介紹，本課題結(jié)項成果主要分為理論、國內(nèi)調(diào)研和國際經(jīng)驗等部分，其中國際經(jīng)驗部分選取的研究對象有發(fā)達國家，也有發(fā)展中國家；有對國外土地制度的研究，也有對國外權(quán)威文章和法律法規(guī)的翻譯。對發(fā)達國家的研究在關(guān)注其現(xiàn)有土地制度的同時，更注重在轉(zhuǎn)型時期其土地制度是如何形成的。最后在這些研究的基礎(chǔ)上對中國今后土地制度的改革提出原則和具體建議。
張千帆認為，中國目前的土地制度主要存在以下弊端：其一，在《土地管理法》中，國家主義色彩強烈，建立在憲法二元土地制度之上的管理模式還是一套與土地公有制接軌的計劃經(jīng)濟模式，與市場經(jīng)濟模式不相適應(yīng)；其二，《土地管理法》設(shè)置的制度將地方土地財政合法化，授權(quán)地方政府通過土地斂財；其三，設(shè)置免費劃撥和無償使用這兩套制度，造成土地使用的低效率。就全球而言，中國土地制度具有特殊性，迫切需要進行改革。
原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源教授肯定該課題研究面廣，有關(guān)國內(nèi)外土地制度的研究資料豐富；與此同時，在下一步修訂中對土地產(chǎn)權(quán)概念和產(chǎn)權(quán)之間邏輯關(guān)系的把握還需要更加清晰。
鄭振源還就中國土地制度問題提出了自己的見解。他介紹，中國土地產(chǎn)權(quán)制度在1949年以來有三次大變革：第一次是土改，變?yōu)檗r(nóng)民小土地所有制，第二次城市土地國有化，第三次農(nóng)村土地集體化。前兩次是從上而下強制性的，第三次將公有公用變?yōu)楣兴接茫瑢⑹褂脵?quán)與所有權(quán)剝離。至《物權(quán)法》頒布，這個改革基本完成，但存在集體土地用益物權(quán)和國有土地用益物權(quán)不平等的問題。
關(guān)于公權(quán)對民權(quán)的干預(yù)問題，鄭振源認為，在中國，公權(quán)是國家的治權(quán)，包括改制權(quán)、規(guī)劃權(quán)、土地征收權(quán)、土地征稅權(quán)。中國的規(guī)劃與西方的規(guī)劃并不相同，中國《土地管理法》上的規(guī)劃是計劃經(jīng)濟指標控制式的規(guī)劃，必須按照規(guī)劃確定的用途來使用土地；而西方的規(guī)劃是市場經(jīng)濟式的規(guī)劃。中國的規(guī)劃是從上而下制定的；西方的規(guī)劃必須有公眾參與，是各方共同達成的協(xié)議。結(jié)題報告對征收權(quán)方面的問題闡述得很清楚，比如給予公平補償，爭議由法院裁決；但對征稅權(quán)問題關(guān)注不夠，如土地占用稅沒有發(fā)揮限制征地的作用。
對于中國城市化進程中出現(xiàn)的土地問題，鄭振源提出，應(yīng)約束政府權(quán)力，將城市化由政府主導(dǎo)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)。其中有三個問題：城市土地如何擴張，現(xiàn)在是采用征地方式；城中村改造，現(xiàn)在是征收土地使用權(quán)，甚至不經(jīng)征收程序；村鎮(zhèn)改造，現(xiàn)在是以農(nóng)村宅基地指標置換城市建設(shè)用地指標，還是存在政府主導(dǎo)、不符合農(nóng)民需要、拆遷補償費低等問題。應(yīng)該走市場化道路，允許農(nóng)村宅基地進入市場買賣。
北京天則經(jīng)濟研究所學術(shù)委員會主席張曙光教授贊成該結(jié)項報告的總思路，強調(diào)保障農(nóng)民作為土地主體的權(quán)利。話及土地制度改革，張曙光認為，其一，目前《土地管理法》不僅存在立法思維上的問題，而且被賦予的權(quán)限過大。《土地管理法》應(yīng)主要規(guī)定地政管理包括土地登記確權(quán)等內(nèi)容。現(xiàn)在管得太多，但最基本的應(yīng)該管的沒有管好。應(yīng)弄清《土地管理法》應(yīng)該規(guī)定什么、應(yīng)該解決什么問題。此外，土地規(guī)劃也是大事。規(guī)劃應(yīng)有穩(wěn)定性；若要改變，需經(jīng)過一套法制化的程序。其二，關(guān)注各地村民的自主意識取決于哪些因素，如何將這種自主意識發(fā)展起來。其三，建議區(qū)分城市的流動人口為自愿遷移和臨時進城兩類。可以考慮以住房福利換土地的方法，對于自愿遷移進城的人口，給予住房，放棄農(nóng)村成員權(quán)。這樣也可以解決留守老人、婦女和兒童的問題。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英研究員肯定了該結(jié)項報告從兩種所有制平等的角度切入研究的重要性，報告中來自原始出處的國際經(jīng)驗研究很豐富，對程序的研究很詳細。他同時指出了該項研究可進一步完善之處：其一，關(guān)注不同階段和不同功能的土地的補償問題。公正補償是否就是基于市場價格的補償，用途管制帶來的土地價格差異如何補償。其二，對公共利益的界定問題。包括公共利益的外延及界定程序等。其三，規(guī)劃問題與價格形成問題。在中國，城市土地的市場價格是壟斷的，農(nóng)村土地又沒有價格形成機制，這影響到價格補償?shù)囊罁?jù)標準。在對國外經(jīng)驗的研究中，可以繼續(xù)關(guān)注規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)和市場如何相互作用、市場價格如何形成、城市用地如何整合等內(nèi)容。其四，關(guān)于國內(nèi)各地的研究只看到政府主導(dǎo)的一面，對自發(fā)市場的運行關(guān)注不夠。
