時間：2013-05-14 13:10:05
來源：中國經(jīng)濟周刊 作者：鄭振源
土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。
城鎮(zhèn)化是三大生產(chǎn)要素（資本、土地、勞動力）在一定制度下不斷流動、重組的結(jié)果。我們要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，就需要研究支配這些生產(chǎn)要素運動的制度是什么。這制度是在什么思想觀念下形成的，它是怎樣運作的，所造成的利益結(jié)構(gòu)、利益鏈是怎樣的，矛盾在什么地方，造成矛盾的體制性原因是什么。然后我們才能找到改革的重點和改革的內(nèi)容。
現(xiàn)行土地制度對城鎮(zhèn)化的貢獻
支配城鎮(zhèn)化要素流動的制度有三個：一個是財稅制度，一個是戶籍制度，一個是土地制度。
規(guī)定現(xiàn)行的土地制度有兩部法律：《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。《土地管理法》是在什么情況下形成的呢？
1985年和1992至1993年我國曾兩度出現(xiàn)耕地面積的大幅減少，這反映了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的矛盾。
于是中央下了一個文件：要用世界上最嚴格的土地管理制度保護耕地，嚴格控制建設(shè)用地。怎樣保護、怎樣控制？結(jié)果就采用計劃配置的辦法。在這種思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。
這部法律的內(nèi)容可以概括為三點：
一是禁止農(nóng)村宅基地流動，禁止集體土地進入建設(shè)用地市場，擴大征地范圍，以國家征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，由政府壟斷整個建設(shè)用地的供給。
二是由中央決定耕地和建設(shè)用地配置的指令性控制指標。通過總體規(guī)劃和年度計劃，把這些指標層層分解下達到基層，根據(jù)這些指標劃定土地利用區(qū)和確定每塊土地的用途、單位和個人必須按規(guī)劃確定的用途使用土地。
三是為保證規(guī)劃計劃指標的實現(xiàn)，又規(guī)定了一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度，大凡土地用途轉(zhuǎn)用、權(quán)屬轉(zhuǎn)變都要經(jīng)過上級主管部門審批。
現(xiàn)在我們這個世界上最嚴格的計劃配置的土地制度對城鎮(zhèn)化有什么貢獻？
第一，政府通過低價征地，在2003—2012年10年間共征得374萬公頃的土地。3萬、4萬塊錢一畝就可以把地拿過來。
第二，農(nóng)民工不能市民化，這樣就維持了2.5億的廉價勞動力。
第三，通過低價征收、高價出讓，10年內(nèi)政府就吸收了15.2萬億的出讓金。這筆出讓金刨掉征地成本、一級開發(fā)成本后，政府差不多能拿到5.5萬億的凈收益。這其中約六成的凈收益被用于城市建設(shè)。此外，政府拿到地后，還可以將土地抵押貸款。通過這些方式，政府大約可籌到11萬億低成本的資金。
依靠這樣廉價的三大生產(chǎn)要素，中國城鎮(zhèn)化的進展非常迅速。1981—2010年城鎮(zhèn)化率從20%一下提高到50%，花30年時間走了國外50年、100年要走的道路。
現(xiàn)行土地制度的弊端
但這個土地制度造成了六大弊端：
第一，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地不能賣、不能轉(zhuǎn)讓，禁止集體土地進入建設(shè)市場，特別是進入房地產(chǎn)市場，這樣就造成集體所有制、國家所有制產(chǎn)權(quán)的不平等。
第二，擴大征地范圍，把征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，并且低價征地，造成失地農(nóng)民貧困化。2007年以來強制拆遷的惡性事件不斷，原因就是征地價格太低，剝奪了農(nóng)民的財產(chǎn)。
第三，通過低價征地、高價出讓，構(gòu)建了5萬多億元的“賣地財政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地。現(xiàn)在各地都在大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。開發(fā)區(qū)多了，地方政府的錢也就多了，結(jié)果是富了開發(fā)商，肥了貪官污吏，擴大了貧富差距。
第四，政府壟斷建設(shè)用地供給，通過指令性規(guī)劃計劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項目卻很少，造成土地資源浪費；有的地方土地指標不夠，又申請不到指標，于是造成大量違法用地。
第五，建設(shè)用地指標下去后，1/3的指標無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學(xué)城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交出讓金，結(jié)果每個城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。
第六，盡管2/3的建設(shè)用地指標通過市場出讓給開發(fā)商，但現(xiàn)在的土地市場是一個行政控制的偽市場。下達的指標，地方政府首先給開發(fā)區(qū)用，給市政府拉來的項目用。為了爭奪投資項目，政府又用行政手段把地價壓得很低。因土地便宜，開發(fā)商和企業(yè)拿到地以后就粗放利用。
結(jié)論是：現(xiàn)行計劃配置式的土地制度雖然促進了高速度的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟增長，但是土地配置的效率很低，而且擴大了城鄉(xiāng)差距、貧富差距，造成許多社會矛盾。這樣大規(guī)模的低價征地模式、粗放型的建設(shè)用地模式不可持續(xù)，以“賣地財政”為支撐的城鎮(zhèn)化也不可持續(xù)，所以要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就必須深化土地制度改革。
必須由市場來配置土地
土地制度怎么改？我認為現(xiàn)行計劃配置式的土地管理制度不可持續(xù)，必須改為市場配置。只有利用市場配置土地資源才能提高資源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保證城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。所以我認為土地制度改革的核心就是改計劃配置為市場配置。
我認為要搞市場配置第一件工作是要建立一個開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場。第二則是建立適應(yīng)市場配置的宏觀調(diào)控體系。
如何建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場，我認為要做四項工作：
首先要轉(zhuǎn)變政府職能，要劃清政府與市場的界限，哪些是政府辦、哪些是市場辦，這樣才能改變現(xiàn)在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化為市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。
第二項工作是要完善土地產(chǎn)權(quán)制度，平等保護集體土地產(chǎn)權(quán)。
第三項工作是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。
第四項工作是改革征地制度。這又包括三個方面的工作：一、要縮小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內(nèi)，不要為開發(fā)商、為企業(yè)去征地；二、要給被征地人公平的補償，土地、房子值多少錢就補償多少錢，使被征地人的利益不受損害。三、要規(guī)定并嚴格執(zhí)行合意加公示的征地程序。
征地程序包括三個階段：政府征這塊地先發(fā)公告，開聽證會，讓被征的人發(fā)表意見，征這塊地是否符合公共利益，是不是必須征這塊地，最后大家同意了就征。
下一步就進入調(diào)查、制定征地補償方案。補償方案不是政府來定，要和被征地人平等協(xié)商定下補償價格和補償方式。達不成協(xié)議，交法院仲裁、判決。
達成協(xié)議，定下雙方合意的補償方案后，進入下一道程序，先補償后交地，登記換證。這樣才能使征地變成和諧征地。
第二件工作是要建立適應(yīng)市場配置的國家宏觀調(diào)控體系。
政府有四種調(diào)控手段：第一，要有公眾參與式的規(guī)劃和計劃。第二，正確實施土地用途分區(qū)。第三，建立能促進節(jié)約用地、優(yōu)化配置、公平分配土地收益的財稅制度；要使稅收、投資、補貼成為國家調(diào)控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權(quán)。
最后，土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項一項地推動。所以，我說土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，隨著財稅制度改革的進度，漸進地、協(xié)調(diào)地推進各項土地制度改革。
