時(shí)間：2013-05-07 12:50:38
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào) 作者：魏后凱,成艾華
中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的30年雖然取得了巨大成績(jī)，但也帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的環(huán)境資源問(wèn)題。據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)化每上升一個(gè)百分點(diǎn)，增加能源消耗4940萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增加城鎮(zhèn)生活污水排放量11億噸。未來(lái)10年，我國(guó)仍將處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。我們應(yīng)該選擇什么樣的城鎮(zhèn)化道路？如何減少城鎮(zhèn)化帶來(lái)的環(huán)境資源問(wèn)題？本版今日特邀請(qǐng)專家撰寫(xiě)理論文章，希望讀者有所借鑒。
城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是現(xiàn)代文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素將逐步向城鎮(zhèn)地區(qū)集聚，從而獲取集聚經(jīng)濟(jì)效益，有利于資源集約節(jié)約利用和環(huán)境污染集中治理。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，在中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，由于采取了以高消耗、高排放、高擴(kuò)張、低效率為特征的粗放型外延發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也產(chǎn)生了巨大的資源和環(huán)境壓力。這種非綠色的粗放型城鎮(zhèn)化模式，其資源和環(huán)境代價(jià)是巨大的，必須盡快向資源節(jié)約、集約高效、環(huán)保低碳的綠色城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。
快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)資源環(huán)境問(wèn)題
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城鎮(zhèn)空間快速擴(kuò)張?jiān)斐赏恋貒?yán)重浪費(fèi)；資源高消耗引發(fā)了巨大的環(huán)境壓力；城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的生態(tài)壓力日漸加大；城鎮(zhèn)各種環(huán)境污染問(wèn)題日益突出。
自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入了快速推進(jìn)的軌道，其規(guī)模和速度都是世界少見(jiàn)的。從1978年到2012年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口由1.72億增加到7.12億，人口城鎮(zhèn)化率由17.92％提高到52.57％，平均每年新增城鎮(zhèn)人口1586萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)高于1981~2011年0.41個(gè)百分點(diǎn)的世界平均水平。大規(guī)模、高速度的城鎮(zhèn)化，在粗放型外延發(fā)展模式下，已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的資源環(huán)境壓力。這種環(huán)境壓力主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面:
城鎮(zhèn)空間快速擴(kuò)張?jiān)斐赏恋貒?yán)重浪費(fèi)。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建成區(qū)和建設(shè)用地迅速擴(kuò)張。1983~2010年，全國(guó)城市人口年均增長(zhǎng)3.72％，而城市建成區(qū)面積和城市建設(shè)用地面積分別增長(zhǎng)了5.99％和6.32％，尤其是2001~2010年間，全國(guó)城市建成區(qū)面積從2.24萬(wàn)平方公里迅速擴(kuò)張到4.01萬(wàn)平方公里，城市建設(shè)用地從2.21萬(wàn)平方公里擴(kuò)張到3.98萬(wàn)平方公里，年平均增長(zhǎng)5.97％和6.04％，而同期城市人口年均增長(zhǎng)僅為3.27％。這說(shuō)明中國(guó)城市建設(shè)用地的使用效率不高，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。到2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積已達(dá)到9.484萬(wàn)平方公里，其中城市4.360萬(wàn)平方公里，縣城1.738萬(wàn)平方公里，建制鎮(zhèn)3.386萬(wàn)平方公里。城鎮(zhèn)空間和建設(shè)用地的快速擴(kuò)張，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量不斷減少，耕地總體質(zhì)量趨于下降。2001~2008年，全國(guó)因建設(shè)占用減少耕地達(dá)2599萬(wàn)畝，其中，2008年為287.4萬(wàn)畝，占年內(nèi)減少耕地總面積的68.9％。特別是，因城鎮(zhèn)建設(shè)占用的耕地大多屬于質(zhì)量較好的耕地，導(dǎo)致耕地質(zhì)量呈下降趨勢(shì)。在珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)，近年來(lái)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)不斷吞食著大片農(nóng)田，耕地面積大幅度減少，糧食生產(chǎn)呈萎縮狀態(tài)，促使這些地區(qū)由糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食主銷區(qū)。
資源高消耗引發(fā)了巨大的環(huán)境壓力。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，中國(guó)的資源和能源消費(fèi)一直占世界較大比重。2010年，中國(guó)GDP僅占世界總量的9.5％，而水泥消費(fèi)量占世界的56.2％，鋼鐵表觀消費(fèi)量占44.9％，一次能源消費(fèi)占20.3％，其中煤炭消費(fèi)占48.2％。中國(guó)的資源和能源消費(fèi)主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)。在全國(guó)終端能源消費(fèi)中，2010年工交行業(yè)和城鎮(zhèn)生活能源消費(fèi)占84.6％，其中城鎮(zhèn)人均生活能耗是農(nóng)村人均水平的1.54倍，城鎮(zhèn)單位建筑面積耗能則是農(nóng)村地區(qū)的4.52倍。僅287個(gè)地級(jí)及以上城市的能耗就占全國(guó)的55.48％，二氧化碳排放量占全國(guó)的58.84％。據(jù)國(guó)際能源署提供的數(shù)據(jù)，2005年中國(guó)41％的城鎮(zhèn)人口卻產(chǎn)生了75％的一次能源需求；到2015年中國(guó)城鎮(zhèn)能耗將占全國(guó)的79％，到2030年將進(jìn)一步提高到83％。能源和資源的高消耗，最終會(huì)形成一系列環(huán)境問(wèn)題，加大了環(huán)境綜合治理的難度。特別是近年來(lái)城鎮(zhèn)用水需求迅速增加，水資源供需矛盾日益突出，越來(lái)越多的城鎮(zhèn)處于嚴(yán)重缺水狀態(tài)。2010年，全國(guó)有420多座城市供水不足，其中110座嚴(yán)重缺水，缺水總量達(dá)105億立方米。
城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的生態(tài)壓力日漸加大。一是城鎮(zhèn)自然植被覆蓋較低，鋼筋水泥叢林面積不斷擴(kuò)大。一些城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高，生產(chǎn)空間比重過(guò)大，而人均綠地面積較少，生活和生態(tài)空間嚴(yán)重不足。目前，全國(guó)城市綠地占城市建設(shè)用地比重僅10％左右，建制鎮(zhèn)人均公園綠地面積僅有2.0平方米；而城市工廠、道路廣場(chǎng)、公共設(shè)施用地面積不斷擴(kuò)大，甚至形成鋼筋水泥叢林。二是城鎮(zhèn)濕地面積銳減，生物多樣性持續(xù)減少。特別是，由于人工過(guò)度干預(yù)，城鎮(zhèn)濕地往往被分割成面積狹小、生境破碎、孤島式的斑塊，濕地生境往往遭受破壞。三是城鎮(zhèn)地下水過(guò)度開(kāi)采，地面加速沉降。由于大量抽取地下水，導(dǎo)致華北、西北、華東地區(qū)不少城鎮(zhèn)地下水位持續(xù)下降，部分地區(qū)已出現(xiàn)區(qū)域性地面沉降、裂縫等地質(zhì)災(zāi)害和海水入侵等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。目前，全國(guó)發(fā)生地面沉降災(zāi)害的城市已超過(guò)50個(gè)。尤其是華北平原區(qū)，地面沉降量超過(guò)200毫米的范圍達(dá)6.4萬(wàn)平方公里，占整個(gè)華北地區(qū)的46％左右。
城鎮(zhèn)各種環(huán)境污染問(wèn)題日益突出。一是城市空氣質(zhì)量較差，PM2.5濃度普遍較高。按照2012年2月新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，全國(guó)有2/3的城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。2011年，全國(guó)325個(gè)地級(jí)及以上城市(含部分地、州、盟所在地和省轄市)中，環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)城市的比例仍高達(dá)11.0％；在監(jiān)測(cè)的468個(gè)市(縣)中，出現(xiàn)酸雨的市(縣)227個(gè)，占48.5％。二是城鎮(zhèn)污水排放量持續(xù)增大，地表和地下水污染嚴(yán)重。全國(guó)城市污水排放量在1991~2011年間增長(zhǎng)了37.4％，而縣城則在2001~2011年間增長(zhǎng)了84.1％。目前全國(guó)城市近20％、縣城30％以及建制鎮(zhèn)絕大部分污水沒(méi)有經(jīng)過(guò)有效處理，直接排入江河湖海，導(dǎo)致水資源污染嚴(yán)重，城市飲用水安全受到威脅。2011年，在全國(guó)200個(gè)城市4727個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，較差—極差水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例高達(dá)55.0％；全國(guó)113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市飲用水量中有9.4％不達(dá)標(biāo)。太湖和滇池的富營(yíng)養(yǎng)化、湘江重金屬污染等問(wèn)題更是觸目驚心。三是“垃圾圍城”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)城市生活垃圾累積堆存量達(dá)70多億噸，占地80多萬(wàn)畝，并且還以年平均4.8％的速度持續(xù)增長(zhǎng)。全國(guó)2/3的大中城市陷入垃圾包圍之中，1/4的城市已沒(méi)有合適場(chǎng)所堆放垃圾，“垃圾圍城”之勢(shì)已成，并將愈演愈烈。此外，以城市為中心的環(huán)境污染在迅速向農(nóng)村蔓延，青山綠水的農(nóng)家景象已不多見(jiàn)。
實(shí)施綠色城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇
■閱讀提示
中國(guó)城鎮(zhèn)化必須盡快實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，積極探索資源節(jié)約、集約高效、環(huán)保低碳的綠色城鎮(zhèn)化之路。
未來(lái)20年，中國(guó)城鎮(zhèn)化仍將呈現(xiàn)出快速推進(jìn)的格局。據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68％左右，城鎮(zhèn)人口將達(dá)到9.5億人。顯然，如果不從根本上改變這種粗放型的發(fā)展模式，中國(guó)的資源與環(huán)境將難以支撐，快速城鎮(zhèn)化也將難以為繼。為破解快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的巨大環(huán)境壓力，中國(guó)的城鎮(zhèn)化必須盡快實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，積極探索資源節(jié)約、集約高效、環(huán)保低碳的綠色城鎮(zhèn)化之路。
全面樹(shù)立綠色繁榮的理念。所謂綠色繁榮，就是采取綠色的生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的共同繁榮。這里，繁榮是目標(biāo)，綠色是繁榮的特性。綠色繁榮就是通過(guò)綠色的發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)全面繁榮的目標(biāo)。它是一種充滿綠色的全面繁榮。實(shí)現(xiàn)綠色繁榮，不是單純追求GDP的增長(zhǎng)，而是通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的深度融合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)繁榮和生態(tài)繁榮的有機(jī)統(tǒng)一。為此，要把綠色理念貫穿到城市規(guī)劃、建設(shè)和管理全過(guò)程以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域、各層次。從過(guò)程看，不僅要強(qiáng)化綠色規(guī)劃，建設(shè)綠色城鎮(zhèn)，而且要加強(qiáng)綠色管理。從領(lǐng)域看，要積極推行綠色生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式，把綠色理念貫穿到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域、各層次。從主體看，要全方位推進(jìn)綠色園區(qū)、綠色社區(qū)、綠色企業(yè)、綠色機(jī)關(guān)、綠色單位、綠色家庭的建設(shè)。從綠色繁榮的理念出發(fā)，必須堅(jiān)持生態(tài)環(huán)保優(yōu)先的原則，確立政府績(jī)效考核的綠色導(dǎo)向，明確生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的政府責(zé)任，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府片面追求GDP的政績(jī)觀，破解以資源高消耗和環(huán)境破壞換取GDP增長(zhǎng)的惡性循環(huán)。
建立城鎮(zhèn)綠色經(jīng)濟(jì)體系。一是構(gòu)建綠色現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。加強(qiáng)綠色制造技術(shù)、工藝的研發(fā)和應(yīng)用，完善綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)規(guī)范，研究制定綠色制造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，大力推行清潔生產(chǎn)，積極發(fā)展綠色先進(jìn)制造業(yè)，加快用綠色技術(shù)改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)，鼓勵(lì)和支持發(fā)展綠色服務(wù)業(yè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)形成各具特色的綠色現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。二是完善產(chǎn)業(yè)進(jìn)入與退出機(jī)制。按照行業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)、地塊和發(fā)展階段等的不同，在資源能源消耗、環(huán)保和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，建立差別化的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入與退出機(jī)制。現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能來(lái)者不拒，而應(yīng)實(shí)行“招商選資”、“選商選資”。各地要根據(jù)實(shí)際情況制定單位土地投資和產(chǎn)出強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，確定嚴(yán)格的單位產(chǎn)出能耗、水耗和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把環(huán)保關(guān)、能耗關(guān)、排放關(guān)。三是健全綠色消費(fèi)制度。積極推廣綠色生活和消費(fèi)方式，建立有利于綠色消費(fèi)的激勵(lì)和約束機(jī)制，通過(guò)價(jià)格、補(bǔ)貼、減免稅、優(yōu)惠貸款等措施，支持引導(dǎo)公眾的綠色消費(fèi)、綠色出行和綠色居住行為，規(guī)范綠色市場(chǎng)秩序，為綠色消費(fèi)營(yíng)造一個(gè)良好的氛圍。
推進(jìn)資源集約和循環(huán)利用。堅(jiān)持節(jié)約資源的基本國(guó)策，進(jìn)一步完善節(jié)約資源的相關(guān)政策和體制機(jī)制，大力推廣城鎮(zhèn)節(jié)能、節(jié)材、節(jié)水、節(jié)地技術(shù)，推動(dòng)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型城鎮(zhèn)。加大政策支持力度，積極推進(jìn)生活污水減量化和生活垃圾減量化，推進(jìn)固體廢物的減量化、資源化和無(wú)害化，大力推廣垃圾分類收集與清潔直運(yùn)，減少污染物排放，破解“垃圾圍城”現(xiàn)象。高度重視綠色再制造技術(shù)的研究和應(yīng)用，深度挖掘和開(kāi)發(fā)“城市礦山”，完善再生資源回收利用體系，加快城市再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照減量化、再利用、再制造和再循環(huán)的4R原則，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，努力提高資源綜合利用效率，構(gòu)建城鎮(zhèn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)體系和技術(shù)支撐體系。在典型城鎮(zhèn)和特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，建立以資源生產(chǎn)率、資源消耗降低率、資源回收率、資源循環(huán)利用率、廢棄物最終處置降低率等為基本框架的循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
加強(qiáng)城鎮(zhèn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，要把生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)放到突出位置，充分考慮自然環(huán)境的承載能力，把城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的干擾和破壞程度降到最低，使城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境容量相協(xié)調(diào)。加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)水源地、濕地、生態(tài)隔離帶等的保護(hù)力度，明確劃定城鎮(zhèn)基本生態(tài)控制線和各類綠地的控制線。特別是在城鎮(zhèn)密集地區(qū)，要嚴(yán)格控制各城鎮(zhèn)沿交通走廊的無(wú)限拓展，保證城鎮(zhèn)間綠色空間和開(kāi)敞空間的存在，切實(shí)保護(hù)各城鎮(zhèn)間必要的綠色隔離。以森林生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、濕地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)田生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和建筑生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為主體，以生態(tài)廊道為紐帶，構(gòu)建自然、穩(wěn)定、優(yōu)美的生態(tài)景觀網(wǎng)絡(luò)，維護(hù)生物多樣性。推動(dòng)城鎮(zhèn)綠化建設(shè)由平面綠化向立體綠化轉(zhuǎn)變，形成地面、墻面、屋頂三維一體的綠化體系。加快推進(jìn)生態(tài)建筑建設(shè)，制定生態(tài)建筑標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，探索建立生態(tài)建筑的示范和推廣機(jī)制。
強(qiáng)化城鎮(zhèn)環(huán)境的綜合治理。加大對(duì)城鎮(zhèn)環(huán)境污染治理的投入力度，構(gòu)建多元化的投融資機(jī)制，加快城鎮(zhèn)尤其是小城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境保護(hù)中的作用，加強(qiáng)環(huán)境污染成本核算，推廣實(shí)施排污權(quán)許可制度，探索開(kāi)展主要污染物排放總量初始權(quán)有償分配和排污權(quán)交易，完善城鎮(zhèn)污水和固體廢棄物處理費(fèi)征管辦法。對(duì)現(xiàn)行的排污、水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活廢棄物、噪聲等收費(fèi)制度進(jìn)行整合，探索開(kāi)征統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)稅，以改變治理污染的資金主要通過(guò)征收排污費(fèi)籌集的被動(dòng)局面。
