時間：2013-05-04 12:22:29
來源：南方周末 作者：楊燕綏
我國社保體系建設的改革，涉及四個必須解決的問題。
一是對“什么是社會保障”達成共識。如果國家把社保理解成扶貧，不讓人餓著、凍著，政府把自己看成一個出納，哪兒窮了拿點錢就完了，中國永遠不可能有社保體系建設。
社會保障是國家抵御公民社會風險、保障公民基本生活安全的制度體系，這個概念是由1952年國際勞工組織102號公約達成的共識，它包括七個保障：生有所育，病有所醫，老殘有所養，失業有所幫，災難有所救，傷有所療和住有所居。
要讓公民感知到生活在這里是安全的，這有三個條件，理論上叫“三圈理論”。
第一個條件是國家要政治民主。它有兩個要素——產權明確和分配公平。這是理念問題。
理念之下的路徑是什么？把社會保障納入國家理財戰略，使整個經濟社會理性發展，對七大風險進行社會保障制度設計。這些事情是一個出納解決不了的，需要一個非常好的設計師，使國家在經濟發展的同時，在人和自然、老人和年輕人、窮人和富人中保持一種平衡。這是第二個條件。
理念和路徑問題都解決了，第三個條件才會自動而生——社會和諧是社會保障的目標。
如果三個問題都順了，那么三圈就會靠攏，我們的公民安全感會非常強，這個社會就是人民希望的社會。
對這些問題要達成共識，需要立法。
從居民檔案做起
有了法律之后，社會保障針對的七項都需要非常精確的風險描述、財務測算，在這個基礎上做政策設計，這就是社保政策，政策就是執行方案。
但是，要對這七大風險進行準確的風險描述和預算，需要社會建設，需要居民檔案，要知道有多少人。
中國現在基本上數不清人頭，我們的統一口徑是戶籍所在地人口、常住人口，剩下的是流動人口。但流動人口跟前兩個又是重復的，地區之間是交叉的。雙口徑，人又在流動，沒法準確。追著屁股數腦袋，能數得過來嗎？
人口普查是統計身份證，但身份證并不準確。身份證后面的檔案是死的，因為沒有和老百姓的互動機制，死檔案只能算文件，活的才能叫檔案。這個問題不解決，風險描述和測算都很難做，數據不知道去哪兒找，有數據了又都不可信。
社會建設要從哪兒做起？要從居民檔案做起，先數清人頭摸清家底，再分清好孩子、壞孩子，窮孩子、富孩子。對好孩子要進行審慎人管理；對壞孩子要限量管理；對窮人要激勵他去工作，給一定補貼；對富人要收稅，給他發展環境。這才能科學地設計社保政策。
當然，搞居民檔案是一個極大的挑戰。
找錢、管錢、發錢
把風險問題描述清楚也測算好了，就找錢、管錢、發錢，這叫資金和基金管理問題。
首先是找錢，社保找錢有5個工具——稅、費、儲蓄、市場融資、社會捐助。
五個工具最早是“費”——俾斯麥的方式，主要是企業成本。但把社保的成本全部加到企業身上，企業怎么生存？這是殺雞取卵的辦法，走不長遠。
到了后來羅斯福的方式就是征稅，這時企業的負擔就減輕了。但稅是公共品，大家都可能去搭便車，所以又加入了自儲公助，有能力自己要存儲一點，自己的賬戶誰都有積極性。
這三個方式不單是在存量上下功夫，還可以在時間價值上下功夫。過去的二十多年，美國的養老基金從0.7萬億美元升到17萬億了，哪里來的？因為美國的養老金都是個人的，政府只給老遺殘保障吃飯，剩下的401K都是個人賬戶，個人把養老金委托給機構投資者，相互競爭，取得收益。
最后社會捐助。中國現在是最好的推行社會捐助的時機，因為過去20年一批事業有成者是有原罪感的，社會捐助讓他們的原罪感有一種釋放。還有一批貪官污吏，這些人也得“釋放”。
接下來怎么管錢。是用現收現付的方式還是積累的方式？這是由人口結構決定的。年輕人多老年人少，可以用現收現付方式。年輕人少老人多，就必須要積累。老人為自己老年存點兒，等患病和年老再跟年輕人要點兒，必須走二元結構，前一元是社會統籌，后一元是個人儲蓄。
現收現付要按財務制度科學化管理，不能挪用、跑套滴漏。現在有人對個人賬戶沒信心，是對腐敗和管理能力沒信心。我覺得這是遠憂和近慮的戰略問題，遠憂大于近慮，未來兩個年輕人養一個老人時，統籌賬戶做得再好都沒出路了。
再說怎么發錢。是會哭的孩子有奶吃，還是建立一個好的機制使保障待遇給需要的人？得建立一個跟人們的勞動收入、人均收入水平、社會消費支出、財政的收入和赤字、GDP、生產成本等等相關指標掛起鉤來的支付制度。這也跟社會建設是聯動的，給誰不給誰，什么時候給什么時候不給，什么時候升什么時候降，都得弄清楚。
從社保號走向服務型政府
最后，服務管理的問題。
這還是跟社會建設有關。在居民檔案的基礎上，得有一個核心檔案，然后一卡通、一站式的服務。
核心檔案是哪里？社保號。因為社保號背后的檔案是需要老百姓和政府互動的，每年都要核對繳費年限、繳費基數——這些跟老百姓將來的待遇是掛鉤的，是他自己的事兒，他有動力互動，而公安管的身份證是不互動的。
在西方國家，社保號替代了身份證號，它后邊的檔案是活的，每年必須更新，不更新自己有損失。這不是追著屁股數腦袋，是腦袋指揮屁股。
以這個檔案為核心，建立一個信息共享的居民社會檔案，這樣才能做到所有七大風險的預算、發放都是有效的。
一卡通的執行系統是服務型政府，服務型政府的執行能力就是這樣來的，這是服務型政府的改革切入口。
所以，這些問題——背景和時間表，概念和共識，風險和政策設計，找錢和管錢，執行和服務系統——同步前進才可能構建社會保障體系，缺一不成。社保體系做起來，也帶動中國轉變發展方式，政府走向服務型政府。
原標題：“政府不能把自己看成出納” ——社保改革必須解決的四個問題
