時間：2013-04-30 15:02:15
來源：農(nóng)民日報-中國農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng) 作者： 劉明國
黨的十八大以來，中央把推進城鎮(zhèn)化放在更加突出的位置，作出了一系列安排部署，強調(diào)要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。在新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展大幕開啟之際，必須看到，要成功打造升級版的城鎮(zhèn)化，避免出現(xiàn)偏差和畸形，一定要把更多的問題放在“三農(nóng)”的視角下去審視和謀劃，切實把城鎮(zhèn)化發(fā)展與“三農(nóng)”工作更多地捆綁在一起統(tǒng)籌考慮，科學(xué)協(xié)調(diào)地加以推進。
我國城鎮(zhèn)化發(fā)展需要在認(rèn)識上有更多的“三農(nóng)”視角
首先，城鎮(zhèn)化不能脫離“三農(nóng)”大國的特殊國情。縱觀國際社會，世界發(fā)達國家都經(jīng)歷了一個城鎮(zhèn)化過程。比如，英國自1800年開啟了城鎮(zhèn)化之路，經(jīng)過100年的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率由26%提高到75%；美國從1890年開始，大約用了80年時間，城鎮(zhèn)化率由35.1%提高到73.6%。發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率基本都在75%以上，相當(dāng)一些國家由于資源豐富、農(nóng)村人口本來較少，在推進城鎮(zhèn)化過程中大多走的是一條財政高投入、大量占用土地和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的道路。盡管我國與世界發(fā)達國家在推進城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和方向上存在一致性，但這絕不表明路徑選擇的一致性。作為尚不發(fā)達的國家和“三農(nóng)”大國，我國的城鎮(zhèn)化不僅要考慮到在資金、土地、勞動力等要素投入上不能照搬發(fā)達國家，而且更要預(yù)見到不考慮“三農(nóng)”實際，照搬發(fā)達國家做法將會出現(xiàn)的嚴(yán)重后果，決不能不顧我國國情特別是“三農(nóng)”實際，片面和孤立地就城鎮(zhèn)化論城鎮(zhèn)化。最近，李克強總理在調(diào)研時鮮明提出要以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化支撐新型城鎮(zhèn)化，就是一個十分新穎的重要觀點，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”發(fā)展的密切關(guān)系和一個新的戰(zhàn)略定位。
其次，要充分肯定城鎮(zhèn)化對“三農(nóng)”發(fā)展所帶來的紅利。新世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化率年均增長1.2個百分點，2012年達到52.57%。據(jù)統(tǒng)計，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，可直接拉動GDP增長1.5個百分點。每增加一個城鎮(zhèn)人口，可帶動10萬元的建設(shè)投資。我國每年有1000萬人由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢@些人進入城市后，需要就業(yè)、消費。“目前我國城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村居民收入的3.1倍左右，人均消費也是農(nóng)村居民的3.1倍左右，如果一個農(nóng)民成為城市居民，收入和消費至少將擴大到3倍以上”（李克強）。正是由于城鎮(zhèn)化的這些積極因素的存在，使得我國經(jīng)濟實力和社會消費能力不斷增強，“三農(nóng)”投入快速增長，農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)增收空間不斷擴大。2003年-2012年，中央財政“三農(nóng)”投入累計超過6萬億元，2013年安排“三農(nóng)”支出13799億元，比2003年的2144億元，年均增長超過21%，絕對數(shù)增加達1.17萬億元。農(nóng)業(yè)功能拓展，農(nóng)產(chǎn)品需求旺盛，農(nóng)民收入快速增長。2012年全國農(nóng)民工數(shù)量突破2.6億人，農(nóng)民人均工資性收入3444元，占年收入的比重達到43.5%，并且在農(nóng)民收入構(gòu)成因素中，工資性收入對農(nóng)民增收的貢獻連續(xù)多年保持首位。
其三，必須高度關(guān)注城鎮(zhèn)化所帶來的新的“三農(nóng)”問題。城鎮(zhèn)化快速推進，在帶來城市繁榮和經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也引發(fā)了一系列新的經(jīng)濟和社會問題，其中比較深層次的問題都與“三農(nóng)”密切相關(guān)。一方面，從經(jīng)濟角度看，新的“剪刀差”導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距一度擴大。2012年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為24565元，而農(nóng)村居民人均純收入為7917元，前者是后者的3.1倍；基尼系數(shù)為0.474，已連續(xù)十年明顯高于國際警戒線。導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴大的根本原因是新的“剪刀差”的出現(xiàn)。據(jù)分析，在1950—1978年的29年中，政府通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”大約取得了5100億元收入。現(xiàn)在，不僅工農(nóng)產(chǎn)品價值不等量交換依然突出，而且在用工報酬上也差距懸殊。根據(jù)人力資源和社會保障部數(shù)據(jù)測算，目前農(nóng)民工月均工資水平約為城鎮(zhèn)職工的30%，如果按照全國2.6億農(nóng)民工每人每月工資比城鎮(zhèn)職工少4000元計算，全國農(nóng)民工一個月就少收入一萬億元以上。很明顯，農(nóng)民承受的這一“剪刀差”已經(jīng)遠比農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”更為龐大和驚人。況且，這里還沒有考慮農(nóng)民因為城鄉(xiāng)公共投入與保障差距而被“吃掉”的一塊收入。另一方面，從社會角度看，數(shù)以億計的農(nóng)民工在城里打工卻無法成為永久的市民，“留守兒童”、“留守婦女”、“空巢老人”、“臨時夫妻”等大量社會問題不斷出現(xiàn)。這些問題由于涉及人口和家庭眾多，并且影響幾代人，一旦經(jīng)過一個從量變到質(zhì)變的過程集中爆發(fā)，危害將巨大而深遠。
只有堅持“三農(nóng)”視角，才能防止城鎮(zhèn)化嚴(yán)重偏差
城鎮(zhèn)化是一個國家和地區(qū)發(fā)達程度的重要標(biāo)志，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路和重要體現(xiàn)。中央提出推進新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前在外需疲軟背景下保持經(jīng)濟較快發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，也是糾正原來城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題的重要舉措。大量事實證明，在中國，任何一項牽動全局的重大決策，如果不統(tǒng)籌考慮好“三農(nóng)”問題，效果必然大打折扣，相反，則能夠取得良好成效。從“三農(nóng)”角度統(tǒng)籌考慮，推進新型城鎮(zhèn)化重點要防止以下偏差。
一是要防止一味的大城市化。在推進城鎮(zhèn)化過程中，發(fā)展大城市是必要的，但過度發(fā)展大城市不僅會帶來交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張、治安混亂等嚴(yán)重的“城市病”，而且大量農(nóng)民工遠離故土，受情感、經(jīng)濟條件、管理體制等因素制約，最終很難真正融入大城市。據(jù)國家統(tǒng)計局2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工總量的65.4%集中在東部地區(qū)，其中外出農(nóng)民工的64.7%集中在地級市以上城市。據(jù)有關(guān)機構(gòu)對北京、上海、廣州、杭州、深圳五個打工城市農(nóng)民工進行的財富調(diào)查，在這些大城市的農(nóng)民工除了將近10%的人自己購買了住房外，自主經(jīng)營者中絕大多數(shù)仍然是租房狀態(tài)，難以就地長期扎根。由于大城市人口密度過大，超過了政府管理組織能力，嚴(yán)重降低了城市人口的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)，城市入學(xué)難、看病難、行路難等問題集中暴發(fā)。最近一段時期社會普遍關(guān)注的北京霧霾問題，就是大自然對于大城市過度發(fā)展、污染環(huán)境的一次報復(fù)。同時，大量農(nóng)村青壯年勞動力和待業(yè)青年向大中城市涌去，不僅降低了農(nóng)村家庭的生活質(zhì)量、幸福指數(shù)，也使農(nóng)村高技能勞動力極度缺乏，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來不利影響。
二要防止耕地被大量占用。“分稅制”改革后，地方政府財權(quán)與事權(quán)不相匹配，特別是在城市建設(shè)方面，受地方財力限制，各地普遍設(shè)立城投企業(yè)，政府通過重新配置土地資源，經(jīng)城投企業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施后，土地實現(xiàn)大幅度增值，由此產(chǎn)生了土地財政、土地紅利，激發(fā)了地方政府和工商企業(yè)占用耕地的強烈沖動。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，全國城市周邊的大量耕地被占用，其中2000年－2010年，有超過1億畝耕地被征收后用來搞城市建設(shè)和發(fā)展工業(yè)園區(qū)。值得一提的是，世界一些耕地資源緊張的國家，城市很多建設(shè)在山坡、沙漠等非耕地上，而我國城市建設(shè)不僅大量占用耕地，而且占用的基本上都是最好的良田。我們必須像保護命根子一樣保護好耕地資源，堅決防止和糾正以城鎮(zhèn)化之名肆意占用耕地、侵犯農(nóng)民權(quán)益、危害糧食安全的錯誤行為。
三要防止城市建設(shè)空心化。從世界發(fā)達國家城鎮(zhèn)化道路來看，城鎮(zhèn)化需要有堅實的產(chǎn)業(yè)和實體經(jīng)濟作為支撐。美國的許多城市和小城鎮(zhèn)都是圍繞企業(yè)發(fā)展起來的，如西雅圖的林頓鎮(zhèn)是因為波音公司而出名，硅谷是因為高科技企業(yè)云集而出名，紐約是因為商業(yè)、金融、娛樂和文化而出名。當(dāng)然，反面教訓(xùn)也很深刻，如拉美國家大力開展城市化建設(shè)，而進城農(nóng)民卻無業(yè)可就，形成了“拉美城市化陷阱”。與國外情況相比，目前看，我國在這方面的情況總體上是好的，但也存在一些明顯的問題和不良傾向。統(tǒng)計顯示，1996年以來，全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積增長速度是城鎮(zhèn)化速度的3倍；2000－2009年，全國城市建成區(qū)面積、建設(shè)用地面積分別增長了69.8%和75.1%。城市面積依賴土地面積增加而迅速擴大，但很多地方不注意提升城市內(nèi)在功能，一味擴張城市規(guī)模，而沒有產(chǎn)業(yè)支撐，形成“空心城市”，既浪費資源，又因為不能量力而為，政府形成大量負(fù)債，財政赤字嚴(yán)重，城市逐漸走向衰落，地方財政困難。由于城市建設(shè)沒有產(chǎn)業(yè)帶動，城鎮(zhèn)化的蛋糕無法做大，也無法持續(xù)發(fā)展，最終農(nóng)民貢獻了土地，卻難以在城鎮(zhèn)經(jīng)商和就業(yè)，永遠失去了穩(wěn)定的收入來源。
四要防止簡單的農(nóng)民市民化。在推進城鎮(zhèn)化過程中，一些地方熱衷于動員農(nóng)民“土地?fù)Q社保”，實際上這并沒有徹底解決農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民因創(chuàng)業(yè)無門而致貧返貧的問題突出。就目前全國各地的改革試點來看，所謂的“土地?fù)Q社保”，換給農(nóng)民的只是一部分保障或者淺層次低水平的保障，并非是完全保障。具體講，農(nóng)民用土地“購買”到的社保，大多數(shù)是單一的養(yǎng)老保險，而且保障水平不高。換社保后，一些失去土地的農(nóng)民往往找不到出路，也失去了原有的退路。還有一些地方，說起城鎮(zhèn)化，動的腦子就是如何趕農(nóng)民“上樓、進城”，組織農(nóng)民集資建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，剝奪農(nóng)民的宅基地，不考慮農(nóng)民的傳統(tǒng)習(xí)慣，并對鄉(xiāng)村文化造成了一定程度的破壞，一些有歷史文化價值的古村落、古民居、古街道等得不到妥善保護，一些鄉(xiāng)村文物建筑和歷史街區(qū)也將可能受到不同程度的損毀甚至消失。
以上問題，都需要在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中切實加以預(yù)防和糾正。
“三農(nóng)”視角下推進城鎮(zhèn)化需要突出的幾個戰(zhàn)略重點
針對存在的突出問題，從實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”事業(yè)互促互動、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，推進新型城鎮(zhèn)化應(yīng)突出以下重點。
（一）大力推進農(nóng)村土地制度改革。完善《農(nóng)村土地承包法》，進一步鞏固農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)，并賦予進城農(nóng)民靈活的土地政策，可以允許進城農(nóng)民在一定期限內(nèi)保留土地使用權(quán)，切實解除農(nóng)民進城的后顧之憂。完善農(nóng)村土地征收制度，大幅提高現(xiàn)有農(nóng)村土地的征收補償標(biāo)準(zhǔn)，更多地將土地收益讓利于農(nóng)民，讓失地農(nóng)民有更多的利益保障。
（二）扎實穩(wěn)妥推進農(nóng)民工市民化。按照“公平公正、分類推進、統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)妥有序”的原則，充分考慮城市的承載能力，有步驟地放活戶籍制度，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為居民，有序放開城鎮(zhèn)的落戶限制。積極推進城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等各類社會保障制度改革，加快公共服務(wù)均等化步伐，讓進城農(nóng)民盡快融入城市居民行列，讓進城農(nóng)民享受到城市居民一樣的公平待遇，努力實現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房，覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。嚴(yán)格防止和糾正、查處趕農(nóng)民“進城、上樓”和違規(guī)置換、收回農(nóng)民承包地、宅基地的行為。
（三）明確產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)向。著名的經(jīng)濟學(xué)家繆爾達爾的城市發(fā)展積累因果理論認(rèn)為，當(dāng)城市發(fā)展到一定水平時，決定城市增長的不再是本地的資源稟賦，而是城市本身聚集資本、勞動力等生產(chǎn)要素的能力。因此，形成特色顯明的產(chǎn)業(yè)體系，是支撐城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要力量。一方面要進一步放活政策，鼓勵微型企業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展和個人創(chuàng)業(yè)，釋放城市吸納就業(yè)的潛能；另一方面要大力支持金融業(yè)、物流業(yè)、會展業(yè)、中介服務(wù)業(yè)、服務(wù)外包業(yè)等各類服務(wù)業(yè)態(tài)發(fā)展，并在發(fā)展過程中逐步形成清晰的產(chǎn)業(yè)特色，形成城市“名片”。并且，在推進城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，要明確對因為城市建設(shè)失地農(nóng)民給予更多的創(chuàng)業(yè)扶持。
（四）把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重中之重。小城鎮(zhèn)分布廣泛，是城鄉(xiāng)融合的橋梁，就在農(nóng)民的“家門口”，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)對于提振農(nóng)村需求，打破“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，解決“大城市病”和農(nóng)民工大量外出引發(fā)的各種經(jīng)濟社會問題，都是一劑良方。2000年制定的“十五”計劃就明確提出“走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路”，但近十余年來，結(jié)果并非如此。我國小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口比重最高時是上世紀(jì)90年代初，當(dāng)時曾達到27%，約8100萬；到2010年，小城鎮(zhèn)人口數(shù)量在增長，約1.38億，但是占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎貐s降到了20.7%。大部分小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施滯后，普遍面臨用地緊張、資金不足等難題。下一步，要以縣城和建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，加大小城鎮(zhèn)公共建設(shè)財政投入，并制定優(yōu)惠政策鼓勵各類主體參與小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展。要合理劃分生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)和商業(yè)區(qū)，充分利用已有設(shè)施和場地，布局建設(shè)與服務(wù)“三農(nóng)”緊密結(jié)合、鄉(xiāng)村氣息濃厚的小城鎮(zhèn)，并切實加強道路、綠化、環(huán)保、娛樂等服務(wù)設(shè)施建設(shè)，更多地吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民入住，就近就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口。
（五）切實加大“三農(nóng)”投入和保護力度。按照現(xiàn)有的土地制度和比較效益，城鎮(zhèn)化會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，城鎮(zhèn)化水平的提高必然伴隨著城市面積的擴張和耕地面積的減少，伴隨著越來越多的農(nóng)民失地和農(nóng)村勞動力外出從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，如果沒有高強度的投入支持和政策保護，必將會使農(nóng)民權(quán)益遭受嚴(yán)重?fù)p害，會給國家糧食安全和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等帶來重大壓力。反過來，如果“三農(nóng)”出現(xiàn)大的問題，社會和諧穩(wěn)定受到影響，城鎮(zhèn)的消費需求得不到保障，城鎮(zhèn)化發(fā)展也不可持續(xù)。為此，要進一步加大財政對“三農(nóng)”的投入強度，引導(dǎo)社會資本更多地投入和支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，對耕地、水資源和農(nóng)民權(quán)益實行更加嚴(yán)格的保護。
