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2025年03月13日
星期四
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■ 關(guān)注新政系列訪談之二
日前，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求廣泛征求各方意見(jiàn)，抓緊制定城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，完善配套政策措施。
這預(yù)示著，新型城鎮(zhèn)化已進(jìn)入了實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中。而穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的中心任務(wù)。
之前，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》課題報(bào)告指出，推動(dòng)城鎮(zhèn)化，一個(gè)農(nóng)民工市民化的成本為8萬(wàn)元。
那么，農(nóng)民工市民化的成本是如何測(cè)算的？測(cè)算出這個(gè)成本，對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化有何意義？
新京報(bào)專(zhuān)訪《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》課題報(bào)告執(zhí)筆人。
【訪談嘉賓】
金三林 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員，《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》課題報(bào)告執(zhí)筆人。
許召元 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副研究員，《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》課題報(bào)告執(zhí)筆人。
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1 何謂“農(nóng)民工市民化的成本”
農(nóng)民工要能夠享受到?jīng)]有歧視、沒(méi)有差別，也沒(méi)有特別照顧的基本公共服務(wù)待遇，而政府部門(mén)需要提供各項(xiàng)公共服務(wù)的支出。
新京報(bào)：如何定義“農(nóng)民工市民化”?
金三林、許召元：農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民工在實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，獲得與城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民均等一致的社會(huì)身份和權(quán)利，能公平公正地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會(huì)福利，全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)立足、社會(huì)接納、身份認(rèn)同和文化交融。農(nóng)民工市民化是一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)利均等化的過(guò)程。
新京報(bào)：“農(nóng)民工市民化的成本”指什么?
金三林、許召元：主要是指讓農(nóng)民工享有與本地市民相同的各項(xiàng)權(quán)利和公共服務(wù)所需的公共投入。
一般來(lái)說(shuō)，在市民化過(guò)程中，農(nóng)民工個(gè)人、企業(yè)和政府都需要一定的投入。作為農(nóng)民工個(gè)人，要在城市定居，需要負(fù)擔(dān)更高的生存費(fèi)用支出;企業(yè)的投入也不可或缺，不過(guò)相對(duì)較少，主要是為市民化的農(nóng)民工提供更加穩(wěn)定的工作條件和更普遍的福利;而政府部門(mén)的投入主要是提供各項(xiàng)公共服務(wù)的支出，例如提供城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和各種社會(huì)保障的費(fèi)用。我們這個(gè)課題組主要關(guān)注的是農(nóng)民工市民化過(guò)程中需要政府投入的成本。
新京報(bào)：“成本測(cè)算”，主要包括哪些成本?
金三林、許召元：根據(jù)基本公共服務(wù)的內(nèi)容，我們測(cè)算時(shí)主要包括六項(xiàng)成本。1、農(nóng)民工隨遷子女教育成本。2、醫(yī)療保障成本。3、養(yǎng)老保險(xiǎn)成本。4、民政部門(mén)的其他社會(huì)保障支出。5、社會(huì)管理費(fèi)用。6、保障性住房支出。其他還有一些公共服務(wù)的內(nèi)容，但這六個(gè)方面是最主要的組成部分。
新京報(bào)：在這些基本公共服務(wù)方面，標(biāo)準(zhǔn)是什么?
金三林、許召元：不同時(shí)期對(duì)于基本公務(wù)服務(wù)的內(nèi)涵是有變化的，比如現(xiàn)在的基本公共服務(wù)包括了養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的內(nèi)容，而且養(yǎng)老和醫(yī)療的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷變化。本研究中，農(nóng)民工市民化時(shí)所應(yīng)包括的基本公共服務(wù)是以目前各地給本地市民的待遇為基準(zhǔn)的，主要包括上述六個(gè)方面的內(nèi)容，即義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、低保、保障性住房，另外我們還考慮了社會(huì)管理費(fèi)用。具體來(lái)說(shuō)，以農(nóng)民工隨遷子女教育成本為例，國(guó)家對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入包括教師工資、學(xué)雜費(fèi)、教科書(shū)費(fèi)用、公用經(jīng)費(fèi)、教學(xué)設(shè)施、校舍改造等各項(xiàng)費(fèi)用支出，具體可用“生均事業(yè)費(fèi)”來(lái)表示，其中小學(xué)和中學(xué)階段的生均事業(yè)費(fèi)有所差別。例如，嘉興的小學(xué)生生均事業(yè)費(fèi)為5000元/人年，中學(xué)生為8000元/人年。
假設(shè)每個(gè)代表性農(nóng)民工所攜帶子女中11歲以下的需接受小學(xué)教育，12-14歲的接受中學(xué)教育，如此可計(jì)算出農(nóng)民工隨遷子女接受小學(xué)教育和中學(xué)教育的學(xué)年數(shù)，用此學(xué)年數(shù)分別乘以中小學(xué)的生均事業(yè)費(fèi)即可得到市民化的教育事業(yè)費(fèi)支出。
新京報(bào)：此前有很多人擔(dān)心，增加學(xué)生過(guò)多，還需要多建校舍，投入更多的成本。
金三林、許召元：不錯(cuò)，在大中城市，特別是農(nóng)民工較多的城市由于教育資源有限，隨著兒童增加需要相應(yīng)新建學(xué)校，這是一項(xiàng)重要支出。例如武漢市2008年新建了一所容納840名小學(xué)生的學(xué)校，共投入2500萬(wàn)元，中學(xué)的投入更多。這里簡(jiǎn)單假定增加受教育兒童需要增加相應(yīng)比例的校舍，但新建校舍以后，每年都可接納相同數(shù)量的兒童入學(xué)，因此每個(gè)兒童分擔(dān)的費(fèi)用會(huì)顯著降低。
新京報(bào)：房子問(wèn)題現(xiàn)在也是熱點(diǎn)問(wèn)題，這個(gè)成本的標(biāo)準(zhǔn)如何界定?
金三林、許召元：事實(shí)上，對(duì)于很多本地市民來(lái)說(shuō)，住房也是一個(gè)重要問(wèn)題，但是，滿(mǎn)足農(nóng)民工的居住需求，是實(shí)現(xiàn)市民化的重要條件，由于農(nóng)民工收入水平較低，有必要為其中的低收入者提供一定的保障性住房。或者說(shuō)，在房子問(wèn)題上，他們可以和當(dāng)?shù)厥忻褚黄穑餐硎墚?dāng)?shù)氐淖》空撸菍?hù)籍作為門(mén)檻，將農(nóng)民工排斥在城市之外。
因此，我們?cè)趫?bào)告中，假設(shè)對(duì)10%的農(nóng)民工提供廉租房，按每人30平方米，保障性住房的建設(shè)成本3000元/㎡(各地有所不同，按不含土地的建設(shè)成本計(jì)算)來(lái)計(jì)算保障性住房的支出。
2 如何測(cè)算“農(nóng)民工市民化的成本”
一個(gè)農(nóng)民工如果成為市民需要增加政府的支出約為8萬(wàn)元左右，不同地區(qū)之間的農(nóng)民工，我們對(duì)其市民化成本采取單獨(dú)測(cè)算，不同“身份”的農(nóng)民工，我們采取代表性的處理。
新京報(bào)：根據(jù)調(diào)研，最后的“成本預(yù)算”是多少？
金三林、許召元：我們測(cè)算出一個(gè)農(nóng)民工如果成為市民需要增加政府的支出約為8萬(wàn)元左右（2009年不變價(jià)）。農(nóng)民工市民化成本的支出是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，并不是需要一次性投入，而是伴隨著農(nóng)民工市民化的過(guò)程。短期來(lái)看，義務(wù)教育和保障性住房是主要支出，遠(yuǎn)期來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼是主要支出。其中義務(wù)教育和保障性住房的支出占總成本的1/3左右，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼約占總成本的40%-50%，但養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼受養(yǎng)老金支出政策的影響很大。
新京報(bào)：這個(gè)數(shù)字是如何測(cè)算出來(lái)的？
金三林、許召元：2010年的時(shí)候，我們國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的課題組對(duì)重慶、武漢、鄭州和浙江省嘉興市的市民化成本進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)研，調(diào)研主要采用座談會(huì)和訪談的形式，各個(gè)城市的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、民政、財(cái)政、公安等相關(guān)部門(mén)參加座談并提供了詳細(xì)的資料。
新京報(bào)：為什么選了重慶、武漢、鄭州和嘉興這四個(gè)城市，而沒(méi)有選擇北京、上海、廣州等城市作為調(diào)研對(duì)象之一？
金三林、許召元：這和我們的課題定位有關(guān)，我們是為全國(guó)范圍的城鎮(zhèn)化提供決策參考，需要在樣本選擇上突出代表性，這四個(gè)城市分別位于我國(guó)的東、中和西部地區(qū)，其中武漢、鄭州和重慶為中西部地區(qū)的省會(huì)城市，嘉興為東部地區(qū)的地級(jí)市，因此對(duì)分析我國(guó)大中城市的農(nóng)民工市民化成本具有一定的代表性。
北京、上海、廣州，屬于特大型城市，都有其特殊之處，如果調(diào)研這些城市，只能夠反映這些城市的成本測(cè)算，缺乏代表性。
新京報(bào)：北上廣的農(nóng)民工市民化成本，是否更高一些？
金三林、許召元：沒(méi)有具體的測(cè)算，不過(guò)根據(jù)其他城市的調(diào)研，北上廣的農(nóng)民工市民化成本顯然要高得多。
新京報(bào)：一方面，在一線、二線、三線城市之間，在東部、中部和西部城市之間，不同的城市，“農(nóng)民工市民化的成本”各不相同，另一方面，不同的農(nóng)民工之間，由于性別、年齡、受教育程度、子女情況等因素，差別也很大，如何平衡這些差別？
金三林、許召元：你說(shuō)這兩點(diǎn)，也是我們調(diào)研時(shí)遇到的難題。從來(lái)源地看，有的農(nóng)民工來(lái)自于本市，有的來(lái)自于市外省內(nèi)，有的來(lái)自于外省。從年齡看，大多數(shù)新生代農(nóng)民工較為年輕，但也有許多第一代農(nóng)民工仍然在城市打工。其他的還存在諸如性別、受教育程度、子女情況等多種差別。不同地區(qū)之間的農(nóng)民工，我們對(duì)其市民化成本采取單獨(dú)測(cè)算，不同“身份”的農(nóng)民工，我們采取代表性的處理，就是涉及的數(shù)字，一律根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的公開(kāi)數(shù)字，選用平均數(shù)。
新京報(bào)：就是設(shè)計(jì)了一個(gè)農(nóng)民工的“標(biāo)準(zhǔn)像”？
金三林、許召元：對(duì)。為簡(jiǎn)單起見(jiàn)，此次調(diào)研報(bào)告對(duì)代表性農(nóng)民工有一個(gè)主要的假定。
年齡上，將代表性農(nóng)民工的年齡設(shè)為29歲；退休年齡設(shè)為目前男女職工的平均退休年齡，即55歲，農(nóng)民工壽命設(shè)為當(dāng)前我國(guó)平均人口壽命，即73歲。
代表性農(nóng)民工所扶養(yǎng)的人口比例，我們采取全國(guó)平均水平，即每個(gè)勞動(dòng)力扶養(yǎng)0.714個(gè)非勞動(dòng)力。當(dāng)然，前提是假設(shè)在市民化過(guò)程中，農(nóng)民工所扶養(yǎng)的人口也隨之市民化。
同時(shí)，不考慮農(nóng)民工市民化過(guò)程中，其所承包的土地等置換或相關(guān)費(fèi)用，僅考慮打工地政府賦予農(nóng)民工與本地市民同等公共服務(wù)所需的支出。
許多城市已經(jīng)給予農(nóng)民工一定程度的公共服務(wù)，例如許多城市已經(jīng)給予農(nóng)民工子女教育權(quán)利，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)考慮農(nóng)民工的需求等，為簡(jiǎn)單起見(jiàn)，本文僅考慮新增一個(gè)代表性農(nóng)民工，并給予其市民化待遇所需的成本。
新京報(bào)：關(guān)于“農(nóng)民工市民化的成本”，建設(shè)部、中科院、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)等多家機(jī)構(gòu)都有調(diào)研，結(jié)論也不相同，為什么會(huì)這樣？
金三林、許召元：確實(shí)，對(duì)于農(nóng)民工市民化究竟需要支付多少成本有多種估計(jì)，各種結(jié)果也相差很大，這為政府決策帶來(lái)了困擾。總體而言，目前對(duì)農(nóng)民工市民化成本的估計(jì)，大多依靠一些公開(kāi)資料，缺乏對(duì)政府實(shí)際支出的實(shí)地調(diào)研分析，加上不同機(jī)構(gòu)對(duì)“農(nóng)民工市民化”及其成本的定義不同，樣本選擇的不同，成本的內(nèi)容不同，調(diào)研的方法不同，存在差別也是正常。我們這個(gè)課題的研究，主要是基于對(duì)有一定代表性的四個(gè)城市的實(shí)際調(diào)研，從而進(jìn)行具體細(xì)致的測(cè)算。
3 為何不算“農(nóng)民工對(duì)城市的貢獻(xiàn)”
在城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)下，不管政府部門(mén)推動(dòng)不推動(dòng)，這個(gè)成本都需要支付，推動(dòng)得越晚，這個(gè)成本越高。現(xiàn)在，一些城市出現(xiàn)的“買(mǎi)賣(mài)戶(hù)口”的市民化現(xiàn)象，就說(shuō)明了這一點(diǎn)。
新京報(bào)：現(xiàn)在很多人把“農(nóng)民工市民化的成本”和進(jìn)城農(nóng)民工的數(shù)量結(jié)合起來(lái)，會(huì)不會(huì)讓城市的主政者不愿意承擔(dān)這個(gè)成本而提高市民化的門(mén)檻？
金三林、許召元：需要特別指出的是，我們測(cè)算的農(nóng)民工市民化成本中有不少內(nèi)容已經(jīng)隨著我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化而部分解決了，比如在武漢市，目前外地子女義務(wù)教育問(wèn)題已經(jīng)基本解決，也就是說(shuō)農(nóng)民工已經(jīng)享受了部分基本公共服務(wù)，地方政府已經(jīng)承擔(dān)了相應(yīng)的支出，所以推進(jìn)農(nóng)民工市民化所需要額外增加的成本要低于8萬(wàn)元。再比如在8萬(wàn)元的成本中，有3至4萬(wàn)元是政府對(duì)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)后的補(bǔ)差（即平均來(lái)看，農(nóng)民工領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)金要高于企業(yè)和個(gè)人所繳納的總額)，而這部分費(fèi)用無(wú)論是不是推進(jìn)市民化，按照目前的政策以后政府都是需要承擔(dān)的，從嚴(yán)格意義上并不能看做是農(nóng)民工市民化的成本，其他的城市管理費(fèi)用也是如此，農(nóng)民工在城市工作，這部分管理費(fèi)用實(shí)際已經(jīng)發(fā)生了。
農(nóng)民工市民化的成本是一項(xiàng)長(zhǎng)期支出的過(guò)程，比如測(cè)算的低保補(bǔ)差、醫(yī)療和養(yǎng)老的補(bǔ)助，很多是逐年發(fā)生的，甚至是農(nóng)民工退休以后才發(fā)生的費(fèi)用，因此平攤到每年的成本并不高，我們的看法，農(nóng)民工市民化過(guò)程主要是遵循自愿、有序和有就業(yè)保障的原則，市民化成本本身，只要合理統(tǒng)籌安排，不會(huì)成為政府很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
新京報(bào)：不少城市的政府部門(mén)或許更看重先期的投入到底有多大。這個(gè)如何估算？
金三林、許召元：根據(jù)我們的調(diào)研，如果不考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)的遠(yuǎn)期支出，則農(nóng)民工市民化過(guò)程中短期支付一次性成本平均為2.4萬(wàn)元（主要是教育和住房保障，包括新建學(xué)校），以及主要用于低保等民政補(bǔ)助和公共管理（含市政建設(shè)）的年度支付約560元左右。
由于目前的農(nóng)民工已經(jīng)享受部分公共服務(wù)，因此農(nóng)民工市民化所需要增加的支出比上述測(cè)算結(jié)果更小，這樣農(nóng)民工市民化的成本并非不可承受，只要積極籌劃，特別是做好未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)防范（主要是養(yǎng)老金體系），政府完全有能力進(jìn)一步加快推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，讓農(nóng)民工也更好地享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
新京報(bào)：從常識(shí)來(lái)看，農(nóng)民工成為市民，不但有成本，更要貢獻(xiàn)，他們給城市帶來(lái)的“收益”該如何測(cè)算？
金三林、許召元：轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力對(duì)流入城市的貢獻(xiàn)是不言而喻的，農(nóng)民工是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素。調(diào)研中不少企業(yè)反映，現(xiàn)在企業(yè)發(fā)展中面臨的最大困難，往往不是資金問(wèn)題，而是如何招聘到勞動(dòng)力問(wèn)題。因此促進(jìn)農(nóng)民工市民化，形成一支穩(wěn)定的工人隊(duì)伍，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有重要作用，從其他方面看，農(nóng)民工市民化對(duì)于讓農(nóng)民工共享經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的成果，推動(dòng)城市建設(shè)和拉動(dòng)消費(fèi)都舉足輕重。我們此次的調(diào)研，是在“促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的研究”的課題組下面，整個(gè)課題也包含有對(duì)農(nóng)民工貢獻(xiàn)的調(diào)研，如每年多增加市民化1000萬(wàn)人口(700萬(wàn)農(nóng)民工加上其撫養(yǎng)人口)可使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度提高約1個(gè)百分點(diǎn)；而且農(nóng)民工市民化將促進(jìn)居民消費(fèi)和固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng),降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)出口的依賴(lài)程度；可以提高服務(wù)業(yè)比重，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。只是沒(méi)有單獨(dú)列出來(lái)。
新京報(bào)：測(cè)算“農(nóng)民工市民化的成本”，對(duì)政府部門(mén)推動(dòng)城鎮(zhèn)化來(lái)說(shuō)，意義何在？
金三林、許召元：穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的中心任務(wù)。推進(jìn)農(nóng)民工市民化過(guò)程中，究竟需要投入多少公共成本，這個(gè)成本是否可以承受，是必須回答的重要問(wèn)題之一。
但是，不少政府部門(mén)顧慮很多，因?yàn)椴恢佬枰Ц抖嗌俪杀荆恢佬枰度攵嗌俟藏?cái)政，總擔(dān)心陷入被動(dòng)。其實(shí)，在城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)下，不管政府部門(mén)推動(dòng)不推動(dòng)，這個(gè)成本都需要支付，推動(dòng)得越晚，這個(gè)成本越高。現(xiàn)在，一些城市出現(xiàn)的“買(mǎi)賣(mài)戶(hù)口”的市民化現(xiàn)象，就說(shuō)明了這一點(diǎn)。而有了較為具體的成本測(cè)算，可以做到心中有數(shù)，對(duì)于政府推動(dòng)農(nóng)民工市民化的發(fā)展是重要的研究支撐。
新京報(bào)時(shí)事訪談員 高明勇
