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2025年03月14日
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城鎮化是擴大內需、落實科學發展觀和引領中國邁入發達國家門檻的重要引擎。城鎮化不是單純的城市人口比例增長、城鎮產值占比增加和城區規模擴張，而是大中城市和中小城鎮協調發展。但現階段協調發展的目標還遠未實現，大中城市有加速發展的趨勢，而小城市和小城鎮卻有萎縮的可能。
新型城鎮化是今年全國兩會上代表委員們熱議的話題之一。城鎮化不是單純的土地城鎮化，更重要的是人的城鎮化、市民化。在農業轉移人口的市民化過程中，轉移人口的培訓就業是關鍵，均等化的公共服務是保障。為推進農業轉移人口的市民化，需要公共服務均等化和成本分擔的制度創新。
一、多重城鎮化趨勢日益明顯
與傳統意義的城市化不同，城鎮化突出了“鎮”字，意味著在以大中城市為主的城市化進程中，需要重新審視城鎮和小城市的作用。
我國的城鎮化大概經歷了三個階段：一是改革前的近30年犧牲城市化實現工業化的階段；二是從改革初期到上世紀90年代末“嚴格控制大城市規模，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”的階段；三是從上世紀90年代末到目前的“大中小城市和小城鎮協調發展”階段。但現階段協調發展的目標還遠未實現，大中城市有加速發展的趨勢，而小城市和小城鎮卻有萎縮的可能。
然而，大中城市有限的資源環境承載能力和高房價、高消費以及公共服務的低覆蓋，正不斷抬高農業轉移人口進入大中城市的門檻。隨著沿海地區勞動密集型產業的內遷，使得內地的中小城鎮發展有了產業支撐，增強了農業轉移人口回流的吸引力。今后，農業轉移人口異地轉移流入大中城市、流入本省中等城市、就近流入城鎮等多重城鎮化趨勢將越來越明顯，需要以大中城市為主要載體的異地城鎮化和以小城鎮為載體的本地城鎮化協調發展。未來的城鎮化將呈現多層次、多中心、多路徑的特征。
二、城鎮化的關鍵是穩定就業
城鎮化的關鍵是人的市民化，而人的城鎮化的關鍵是在城鎮能夠實現穩定就業。對于農業轉移人口而言，只有穩定的就業和穩定的收入，才能支付長期在城鎮居住的生活成本，才會有享受社會保障、子女在城鎮上學、醫療、保障房和其他均等化公共服務的可能。而且，在城鎮長期穩定的就業，有利于職業培訓，提升人力資本；有利于增強職業認同，增強個人對職業和城市的適應性；隨著在城市交往圈子的擴大，有利于其拓展社會資本，從而有利于融入城市，實現職業上、生活上、心理上的徹底城市化。
農業轉移人口要實現就業城鎮化，需要城鎮的產業支撐，也需要在職業技能、職業認同、個人適應、人力資本和社會資本等方面提升個人就業能力。
三、城鎮化成本的分擔機制
城鎮化是有成本的，其成本和收益之間差異的大小影響到城鎮化的進程和速度。具體而言，主要包括個人生活成本、企業培訓成本、義務教育成本、公共衛生成本、社會保障成本、住房保障成本、城市基礎設施成本、生態環境成本等。
城鎮化的成本不能也不應該完全由政府或轉移人口個人或企業一方獨自承擔，要基于中央政府、地方政府、個人、企業在人口城鎮化進程中的收益來決定各自所承擔的比例。
城鎮化的提升有助于擴大內需、產業轉型升級和社會管理現代化，因此，中央政府和地方政府都將在城鎮化過程中享受到經濟發展、財稅增長等正外部性的好處。但農業轉移人口流出地政府和流入地政府的成本和收益存在差異，如流入地政府雖然能享受人口集聚帶來的勞動力供給紅利，卻要承擔公共服務投入、社會治安、環境資源惡化等多方面的壓力，因而在一定程度上，需要建立中央政府和流出、流入地政府合理的成本補償機制。
對個人而言，城鎮化帶來的收益也非常明顯，個人及其家庭將可以享受城鎮的公共服務、更多的就業選擇和更大的個人發展空間，但也可能要支付比農村生活更高的生活成本和競爭壓力。而對企業而言，城鎮化有利于員工的城市融入，增強其就業的穩定性，提高人力資本投資的回報率，從而增強企業競爭力和發展動力，因而企業也應該是一部分城鎮化成本的承擔者。
四、基于成本分擔的差異化公共政策
基于公共服務的外部性，在城鎮化進程中，政府應該承擔大部分公共服務成本。特別是在農業轉移人口市民化的初期階段，政府為轉移人口提供的公共服務，對城鎮化和市民化的推動具有導向性和決定性作用。基于事權和財權的統一，需要考慮中央政府、異地城鎮化流入地政府和本地城鎮化地方政府采用差異化的公共政策。
異地城鎮化主要涉及中央政府、省級政府、流入地政府和流出地政府。中央政府要加大對跨省農業轉移人口在城鎮定居意義重大、外部性較強、流入地政府支出壓力較大的地區進行補助，可以考慮重點在公共衛生、義務教育、社會保障、保障房等方面，通過財政轉移支付辦法加大對農業轉移人口流入省份的補助。流入地政府則是農業轉移人口市民化成本的主要承擔者，在義務教育、就業培訓、社會保障、保障房、市政基礎設施和環境保護等方面承擔主要責任。
本地城鎮化進程中，上級政府在本地農業轉移人口的市民化過程中，應該加大對地方的轉移支付力度，設立省（市）級農業轉移人口市民化基金，主要用于本省（市）農業轉移人口市民化的義務教育、就業技能培訓、社會保障、保障房等方面。同時，要考慮城鎮化政策的過渡性和農業轉移人口參與市民化成本分擔的選擇性，以提高公共政策效能。
作者單位：華南師范大學
