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2025年03月14日
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2008年以來，山東省德州市按照中央關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的部署和山東省委省政府的具體要求，把農(nóng)民居住社區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)（概括為兩區(qū)同建）作為推進城鎮(zhèn)化的總抓手，大膽探索，創(chuàng)新實踐，科學設(shè)計，有序推進，走出了一條欠發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路子，已初見成效，并呈現(xiàn)出生機勃勃的發(fā)展態(tài)勢。
一、兩區(qū)同建的內(nèi)涵和意義
兩區(qū)同建是指通過農(nóng)村居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設(shè)，推動農(nóng)民集中居住和農(nóng)村經(jīng)濟集約發(fā)展，促進農(nóng)民生活方式和生產(chǎn)方式“兩個轉(zhuǎn)變”，從而實現(xiàn)農(nóng)村管理模式、農(nóng)民生活方式和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營三大變革，加快推進全市城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，最終構(gòu)建起城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化格局。
兩區(qū)同建是德州城鎮(zhèn)化的創(chuàng)造性實踐，是把宏偉目標、上級要求與實際行動有機結(jié)合的產(chǎn)物。其主要特征有三個：一是農(nóng)民市民化，即：農(nóng)村人口向社區(qū)集中，社區(qū)人口規(guī)模、密度不斷增加，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛６寝r(nóng)村產(chǎn)業(yè)化，即：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向園區(qū)集中，工業(yè)項目、農(nóng)產(chǎn)品物流向產(chǎn)業(yè)園區(qū)安排，農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員、產(chǎn)值比重不斷增加。三是農(nóng)村現(xiàn)代化，即：城市生活方式、現(xiàn)代文明、基礎(chǔ)設(shè)施等向農(nóng)村延伸，最終實現(xiàn)基本公共服務(wù)的一體化、均等化。兩區(qū)同建是科學工作方法的具體體現(xiàn)。很多基層干部和農(nóng)民群眾認為城鎮(zhèn)化是個抽象概念，覺得可望不可及、無從著手。我們提出的兩區(qū)同建，就是指導各級干部和廣大農(nóng)民群眾知道城鎮(zhèn)化是什么、干什么、怎么干。“鎮(zhèn)”的含義就是人口集中居住，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套逐步完善，有產(chǎn)業(yè)支撐、居民能就近就業(yè)。居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的過程，就是城鎮(zhèn)化推進的過程，兩區(qū)同建任務(wù)完成了，城鎮(zhèn)化就實現(xiàn)了。這樣，引導各級干部和廣大群眾眼望大目標，腳踏實地干，一步一個腳印地向城鎮(zhèn)化邁進。
二、推進兩區(qū)同建的主要做法
我市的兩區(qū)同建是一個探索實踐、逐步深化完善的過程。主要做法體現(xiàn)為四點：
（一）把合并村莊作為切入點。德州是一個傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，1.03萬平方公里的土地上散落著8319個村莊，平均每個村莊只有524人，比山東省村均人口少271人。村多村小，多數(shù)村缺乏能人，影響了農(nóng)民致富和農(nóng)村穩(wěn)定。兩區(qū)同建參與主體是農(nóng)民，把分散的農(nóng)村集中起來，把廣大農(nóng)民動員起來，需要強有力的基層組織領(lǐng)導力量。我們按照“保留自然村、合并行政村”的原則，從2009年大力度推進村莊合并。按照“凡合必選”的原則，大規(guī)模進行社區(qū)班子競爭選舉，在更大空間挑選基層組織力量，將工作能力強、群眾威信高的黨員干部選入社區(qū)領(lǐng)導班子，實現(xiàn)了農(nóng)村優(yōu)勢干部資源的集中使用，為兩區(qū)同建提供了強有力的組織保障，也為大社區(qū)建設(shè)提供了群眾基礎(chǔ)。
（二）把居住社區(qū)建設(shè)作為著力點。居住社區(qū)建設(shè)是兩區(qū)同建的主要內(nèi)容之一。我們根據(jù)城鎮(zhèn)化的特點，在高層面上統(tǒng)籌實施。一是科學規(guī)劃。抓住省國土資源部門對農(nóng)村宅基地規(guī)劃修編機遇，調(diào)整土地利用規(guī)劃，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，使城鄉(xiāng)每處建設(shè)用地都有科學明確的規(guī)劃依據(jù)，每個建設(shè)項目都納入規(guī)范細致的規(guī)劃管理，市、縣、鄉(xiāng)、村四級規(guī)劃協(xié)調(diào)一體，總體規(guī)劃與專項規(guī)劃銜接一致。二是合理選址。按照擇中、形勝、人文、通達的選址要素，注重群眾生產(chǎn)、生活半徑，綜合考慮各種因素，確定地理優(yōu)勢明顯、人文色彩突出、路網(wǎng)水系通達的社區(qū)新址。三是精心設(shè)計。對戶型款式的設(shè)計，堅持先進理念與群眾認可相結(jié)合，既依托專業(yè)設(shè)計單位體現(xiàn)現(xiàn)代元素，又尊重群眾意愿體現(xiàn)個性色彩。四是規(guī)模適中。根據(jù)門檻、腹地和成本效益理論，搞好社區(qū)規(guī)模測算，做到人口規(guī)模與產(chǎn)業(yè)容量、基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)設(shè)施相協(xié)調(diào)。五是注重特色。搞好社區(qū)定位、產(chǎn)業(yè)定位和建筑風格定位，無論是規(guī)劃還是建筑造型、建設(shè)風格還是設(shè)計功能，都要有特點特色。目前，全市建成和在建農(nóng)村居住社區(qū)340個，已入住農(nóng)民15萬戶，我們爭取再用10年時間基本完成農(nóng)民居住改善任務(wù)。
（三）把園區(qū)建設(shè)作為支撐點。城鎮(zhèn)靠產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)靠城鎮(zhèn)帶動。社區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互融合、密不可分，時間上同步演進，空間上產(chǎn)城一體，布局上功能分區(qū)，以“產(chǎn)”興“城”，以“城”促“產(chǎn)”。我們根據(jù)各社區(qū)實際，堅持宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，通過農(nóng)民生產(chǎn)方式的變化促進生活方式的變化，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品就近加工、農(nóng)民就近就業(yè)。工業(yè)園區(qū)重點發(fā)展勞動密集型企業(yè)，一方面解決企業(yè)用工難的問題，另一方面為因家庭負擔不能外出務(wù)工的中年勞動力找到就業(yè)機會。例如在武城縣英潮辣椒加工企業(yè)，50多歲的婦女為其摘辣椒，每天可收入50多元。我們把市二棉紡廠遷址到平原縣王廟鎮(zhèn)，企業(yè)招收了當?shù)?0歲上下的農(nóng)民工1000多人。在農(nóng)業(yè)園區(qū)方面，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一是加快土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，目前全市土地流轉(zhuǎn)已達30萬畝。二是加強農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培訓，提高農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。三是完善社會化服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，完善農(nóng)業(yè)科技、信息、金融、保險服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品疫病防控、質(zhì)量監(jiān)管體系，提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力。目前，全市在建產(chǎn)業(yè)園區(qū)876個，68萬農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)園區(qū)就近就業(yè)，收入水平是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入的5倍。
（四）把資金籌集作為關(guān)鍵點。資金是兩區(qū)同建的第一要素，是解決一切問題的關(guān)鍵。一是靠政策性資金，將上級農(nóng)村危房改造、土地整理、水利建設(shè)等政策性資金打包，用于社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是靠城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。利用土地增減掛鉤政策，將置換出的土地指標全市統(tǒng)籌，獲取土地級差受益，專項用于社區(qū)建設(shè)。三是靠社會力量。引進社會力量進入社區(qū)，建設(shè)大型超市、衛(wèi)生所、幼兒園、中小學等公共服務(wù)設(shè)施，完善社區(qū)公共服務(wù)體系。四是靠市場主體。通過市場化手段，引進開發(fā)商參與社區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，既滿足企業(yè)業(yè)務(wù)需求，又將企業(yè)利潤轉(zhuǎn)化為項目建設(shè)資金。五是靠政府投入。政府采取以獎代補方式，鼓勵引導兩區(qū)同建工作。組織“百局幫百區(qū)”活動，調(diào)動行政事業(yè)單位力量助推兩區(qū)同建。
三、兩區(qū)同建的成效
我們推進兩區(qū)同建，堅持城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展，以建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)推進城鎮(zhèn)化，以建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌支撐工業(yè)化，以信息化貫穿工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，走出了“四化同步”的新路子，起到了突破一點、帶活全局的作用，實現(xiàn)了德州“三農(nóng)”工作的根本性轉(zhuǎn)變。
（一）加強了基層政權(quán)和農(nóng)村管理，加快了帶領(lǐng)群眾致富步伐。通過村莊合并、社區(qū)選舉，縮小了大家族在社區(qū)里的比重，擴大了選人用人范圍，讓管理能人、致富能人脫穎而出，既破除了家族治村弊端，又選出了致富帶頭人，增強了基層班子的凝聚力、戰(zhàn)斗力，加快了帶動農(nóng)民增收致富。同時，社區(qū)領(lǐng)導班子的集中辦公、目標責任、民主管理、考核評議等各項制度實現(xiàn)規(guī)范化，部分社區(qū)還同步實現(xiàn)了管理信息化，物業(yè)、治安、民政、計生、社保低保等社會事務(wù)更加完善，社區(qū)管理更加科學、高效。
（二）提高了農(nóng)民居住和生活質(zhì)量，實現(xiàn)了農(nóng)村文明進步。通過居住社區(qū)建設(shè)，農(nóng)民住上了寬敞、漂亮、整潔的新樓房，水、電、路、氣、暖、寬帶、有線、電話等基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施一步到位，學校、幼兒園、衛(wèi)生所等公共服務(wù)設(shè)施配套完善，超市、賓館、飯店等商業(yè)性服務(wù)機構(gòu)應(yīng)有盡有，垃圾和污水實現(xiàn)集中處理，公園、綠地、水面大大提升村容村貌，真正實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共資源的均等化和公共服務(wù)的一體化。同時，工業(yè)文明進入產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市文明進入農(nóng)村社區(qū)、都市文化進入農(nóng)民視野，農(nóng)民群眾由傳統(tǒng)封閉的鄉(xiāng)村觀念向現(xiàn)代開放的城市觀念轉(zhuǎn)變，由落后的行為習慣向先進文明的行為習慣轉(zhuǎn)變，推動了鄉(xiāng)村文明和社會進步。
（三）加快了產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進了農(nóng)民增收、家庭幸福和社會穩(wěn)定。通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，將分散的土地資源集中起來，統(tǒng)一生產(chǎn)，統(tǒng)一經(jīng)營，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化。農(nóng)民群眾進入園區(qū)就業(yè)，由生產(chǎn)主體轉(zhuǎn)變成產(chǎn)業(yè)工人，打破了原來單一的收入結(jié)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)形成經(jīng)營性收入，園區(qū)打工形成工資性收入，房屋租賃形成財產(chǎn)性收入，再加上養(yǎng)老保險、各類補貼等政策性收入，收入渠道實現(xiàn)多元化，收入結(jié)構(gòu)趨向合理化。與此同時，農(nóng)民實現(xiàn)就近就業(yè)，不再離別他鄉(xiāng)，解決了空巢老人、留守兒童等社會性問題，促進了家庭和睦幸福，維護了社會穩(wěn)定。
（四）集約節(jié)約了土地資源，緩解了建設(shè)用地緊張問題。德州市域范圍內(nèi)擁有土地面積1500多萬畝，其中農(nóng)村宅基地占了160萬畝，按照國家人均150平方米的宅基地標準，利用國家增減掛鉤政策，可騰出建設(shè)用地100多萬畝。我們通過實施兩區(qū)同建，將老村址拆遷復墾，置換出土地指標，一部分用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，增加了耕地面積。另一方面用于工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，解決了建設(shè)用地緊張問題。
（五）拉動了內(nèi)需，加快了經(jīng)濟增長。加快居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進了“兩投資、一消費”，在當前經(jīng)濟下行壓力下，增強了經(jīng)濟增長的動力和活力。“兩投資”，一是基礎(chǔ)性投資，通過居住社區(qū)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施投資強度加大，拉動了房地產(chǎn)等多個產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動整個經(jīng)濟發(fā)展。二是生產(chǎn)性投資，通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，廠房興建、設(shè)備上馬、技術(shù)引進等，增加了工業(yè)投入；先進裝備、科技管理、信息技術(shù)的應(yīng)用，使農(nóng)田投資強度提高了5—10倍，加速了設(shè)施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。“一消費”，即農(nóng)民進入社區(qū)、住上樓房，新的生活需求發(fā)生根本變化，家電、家具等日常用品隨之更新，日常支出由自給自足型向商品化社會過渡，消費量不斷增加，消費層級提升，消費結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進了經(jīng)濟發(fā)展和質(zhì)量提升。
四、兩區(qū)同建的啟示
在以兩區(qū)同建推進城鎮(zhèn)化的進程中，我們獲得了重要啟示：
（一）必須發(fā)揮政府的積極引領(lǐng)作用。政府是城鎮(zhèn)化的領(lǐng)導者、組織者，通過制定政策、要素配置、行政管理等手段，動員社會力量參與，頂層設(shè)計規(guī)劃，指導建設(shè)過程，掌控工作全局，使城鎮(zhèn)化朝著預(yù)定的目標推進。靠一家一戶農(nóng)民的自發(fā)積極性，解決不了住房集中化和功能健全化，更解決不了農(nóng)業(yè)的集約化、產(chǎn)業(yè)化、標準化和信息化。
（二）必須發(fā)揮群眾的建設(shè)主體作用。群眾是城鎮(zhèn)化的參與者、執(zhí)行者，是建設(shè)主體。必須始終維護群眾的利益，充分尊重群眾意愿，調(diào)動群眾的力量，啟動民資民力，提高群眾參與的積極性和主動性。
（三）必須發(fā)揮市場的機制作用。市場是城鎮(zhèn)化的撬動棒、助推器，在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。必須充分依靠市場的力量，善于運用經(jīng)濟手段，借助現(xiàn)代經(jīng)營理念，破解人力、財力等要素制約，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的有機統(tǒng)一。
（四）必須發(fā)揮多方的參與支持作用。城鎮(zhèn)化是社會工程、系統(tǒng)工程，涉及方方面面，復雜而艱巨。必須依靠全社會的智慧和力量，在規(guī)劃建設(shè)、管理等各層面參與，在人財物等多方面支持，在監(jiān)督、指導、推進等全過程配合，形成全社會推動的強大合力。
（五）必須發(fā)揮政策的激勵作用。政策是城鎮(zhèn)化的風向標、傳感器，必須充分發(fā)揮其作用。一是對現(xiàn)有政策，要深入研究，找準結(jié)合點，最大限度地使用；二是做好政策創(chuàng)新。實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在推進的政策和配套措施遠遠不夠，必須從實際出發(fā)，大膽創(chuàng)新，敢于突破，形成政策體系；三是對偏離方向的做法、市場投機的行為、違法違規(guī)的方式等，要制定政策加以制止，確保城鎮(zhèn)化有序健康推進。
精彩點評
李秉仁：住建部原總經(jīng)濟師、城市化委員會常務(wù)副主任、中國建筑裝飾協(xié)會會長
我們今天討論的主題是“人的城市化”。在談城市化的時候，談到了農(nóng)民的市民化，十八大報告也說到了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題。市民化的第一個條件就是就業(yè)，如果沒有就業(yè)就不是市民，不能說所有城市人口都依靠低保，這是絕對不可能的。所以，我們今天討論的兩區(qū)同建，既要解決居住問題，同時更重要的是解決就業(yè)問題，因為就業(yè)對一個城市的市民來說，是最優(yōu)先的事情，對政府來說也是最優(yōu)先的政策選擇，這是我們以人為本的城市化的根本。
農(nóng)民進城了，沒有就業(yè)怎么生活？這是不能想象的。所以，雖然現(xiàn)在相當大的一部分土地被城市化了，很多農(nóng)業(yè)人口被城市化了，但這部分被城市化的人口，他們并沒有得到就業(yè)的機會，實際上沒有真正城市化，或者說被邊緣化了。如果這樣，就不是我們追求的城市化。我想，德州的經(jīng)驗、德州的做法是很值得借鑒的。當然，這樣的經(jīng)驗、這樣的做法需要大家積極地探索。也希望其它的城市能夠有更多的精力投入到城市化當中去，創(chuàng)造更多的經(jīng)驗。
袁崇法：國家發(fā)改委中小城鎮(zhèn)發(fā)展研究中心原副主任
多年研究三農(nóng)問題和城市化問題，尤其是小城鎮(zhèn)和大城市邊緣的這類問題，讓我感到，從今后二三十年中國城市化的趨勢看，主要領(lǐng)域集中在三個方面：
第一，現(xiàn)有的城市發(fā)展元素比較齊全的城鎮(zhèn)主要熱點將是城市品質(zhì)的提升。這種提升包括建筑物的更新，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，社會公共設(shè)施及其配套設(shè)施的進一步系統(tǒng)化，市民對城市發(fā)展和管理參與需求的滿足，也包括所有老市民和新市民的市民行為，特別是自律機制的逐步培養(yǎng)和形成。這是一個領(lǐng)域，已經(jīng)避免不了，有很多市民的參與已經(jīng)反映出了現(xiàn)有城市面臨的問題。
第二，農(nóng)民工的市民化，也就是說農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化，這個已經(jīng)談了很多了，這里就不多說了。
第三，廣大農(nóng)村區(qū)域在納入城市化的過程中，現(xiàn)有的城市都是典型式的城市，學的是紐約、巴黎、東京。我認為，這沒有什么特色。有人問，中國特色的城市化是什么？我認為，從體制上來講，就是高度的、行政的動態(tài)福利，這一點從城市化自身的特點上很難反映出來。為什么說現(xiàn)有的城市是典型城市呢？因為城市的肌理是建立在工業(yè)化基礎(chǔ)上的，現(xiàn)在所有城市的功能設(shè)計全部都是按工業(yè)化的生產(chǎn)方式營造的。所以，在最典型的地方出現(xiàn)了很多專業(yè)化的片區(qū)，有商業(yè)、有工業(yè)。工業(yè)可以不聚集，但是生活必須集聚才可以改善生活方式。
我覺得德州在做這樣的實驗，他們的兩區(qū)同建是真正在探索一條中國特色的非典型城市化道路，要解決人們現(xiàn)代化的城市生活方式和就業(yè)不那么集聚的矛盾。德州做了一些探索。他們一邊考慮人口怎樣實現(xiàn)城市的生活方式，同時考慮到就業(yè)問題，怎樣解決人口配套的形式。這種把生活方式和生產(chǎn)方式結(jié)合的方式，其特點一定和工業(yè)的那種人口集聚是不一樣的，所以這是真正在探索中國的主體形式，有可能就是這種非典型化的城市化道路，是未來二三十年實現(xiàn)城市化率二三十個百分點當中的主戰(zhàn)場，非常有意義。
所有這些城鎮(zhèn)化當中，核心的、包括我剛才講的三大領(lǐng)域里面的核心問題，都是圍繞人來做的，強調(diào)人的成長。未來幾十年三大領(lǐng)域里面的城市化，不是圍繞怎么去實現(xiàn)工業(yè)化的社會生產(chǎn)方式去進行，而是圍繞著不管是典型的城市也好，還是非典型的城市也好，打造一個人們宜居宜業(yè)的環(huán)境，滿足就業(yè)需求和生活質(zhì)量需求的城市。
德州的模式，政策上是有爭議的，因為核心問題是農(nóng)民的宅基地是物權(quán)。現(xiàn)在我們的做法過多強調(diào)了政府的推動，德州在嘗試更多讓農(nóng)民參與，這一定要堅持下去。第二，任何事情都有爭議，都有雜音。我們從歷史的角度來看，把握的是主流，抓的是主要矛盾，不要因為旁枝末節(jié)、有人反對就猶豫搖擺，我希望你們能堅持住。還有就是，這樣一個小型的一萬多人的聚集點，有可能會讓政府服務(wù)設(shè)施到位，但是很多商業(yè)化的服務(wù)設(shè)施會因為人數(shù)不夠得不到延伸，所以還得有一些中小城市相應(yīng)地穿插在里面，形成一個網(wǎng)絡(luò)，最終使聚集點實現(xiàn)城市化的生活方式。
