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2025年03月13日
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編者按：城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。黨的十八大召開之后，推進新型城鎮化被提到新高度。中央經濟工作會議也明確提出，2013年經濟工作主要任務之一是積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。新型城鎮化具體包括哪些內涵？推進新型城鎮化面臨哪些難點？政策層面將如何發力？這些都成為各界關注的焦點。在即將召開的全國兩會上，新一屆中央政府將全面展示新的治國藍圖，新型城鎮化建設必將是其中的重點。
為此，本報今起將陸續推出“破解新型城鎮化八大難題”系列報道，就新型城鎮化過程中面臨的戶籍制度改革、土地和住房制度改革、就業和產業轉移、投融資體制改革、農業現代化、財稅體制改革等八大領域的突出問題，進行集中剖析和解讀。
土地管理制度改革的號角再次吹響，這已經成為2013年社會關注的熱點。環顧現狀，新一輪土地改革的核心，無疑是打破土地二元結構限制，推進農村土地的改革。記者近日從國土資源部獨家獲悉，該部由一位副部長牽頭，成立了一個專門的研究小組，正在編制農地改革方面的相關文件，有三大文件正在醞釀中。
此前，國土資源部部長徐紹史在年度工作會上表示，土地管理制度改革方面，具體包括，研究出臺集體經營性建設用地流轉指導意見，部署開展宅基地制度改革試點，總結推廣農村土地股份制改革經驗和做法。其中，指導意見有望就土地利用規劃城鎮建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。而今年“一號文件”提出，要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作，其意在為農地改革推進鋪路。
另據記者了解，有關農村土地改革的“底線”問題也在有關范圍內討論，其中“深圳模式”將農地國有化之后再流轉的做法，已經是極大突破。但是，在各個地方政府各顯神通的自下而上的改革中，新的驚喜令人期待。對于占有土地資源的上市公司來說，紅利或許不在資源本身，在于“改革”本身。
思辨改革：誰受益？
一、加快建立城鄉統一建設用地市場是大勢所趨
面對城鎮化和土地制度變革這一復雜問題，國內諸多官員學者，包括國土資源部副部長胡存智、燕京華僑大學校長華生、北京大學國家發展研究院教授周其仁、中國土地學會副理事長黃小虎等都有自己的深入思考。多位專家學者甚至認為，我國現行的土地制度不改革，未來城鎮化的前景堪憂。
“土地管理部門探討征地制度改革，從上世紀90年代就開始了，大體上形成了‘縮小征地范圍，提高補償標準，拓寬安置途徑，完善征地程序’的改革思路。但十幾年過去了，對縮小征地范圍至今達不成共識。”黃小虎在春節前向記者表示。造成上述結果，究其原因，縮小征地范圍意味著地方政府可賣的地減少，影響了土地財政和土地金融，從根本上觸動了利益格局，導致投資部門、用地大戶、地方政府等一起反對。
“可以看出征地制度改革牽出來的是政府經營土地制問題，這兩個制度是表里的關系，表面是征地制度，里子是政府經營土地制度。達不成一致，就產生了一個問題，現在的政府經營土地制度或現在的這套征地制度還能不能繼續下去？”黃小虎認為，這樣的發展方式恐怕難以為繼了。
燕京華僑大學校長華生則強調，土地制度改革首先要明確“受益主體是誰”的問題，“我認為改革的受益主體應該是移居城市的外來人口，包括農民工及其家屬，而不是給城中村或城郊的農民錦上添花，也不是讓城市精英在城郊的別墅、莊園能夠取得產權證，更不是開發商的盛宴。”
對此，國土部副部長胡存智認為，城鎮化的目的是使全體人民的生活都好起來，都能享受城鎮化帶來的繁榮，涉及土地增值收益如何向農民傾斜等方方面面的問題，“絕不是靠一個簡單的制度就能解決所有的問題，因此需按照統籌協調、積極穩妥的方式推進”。
僅從上述官員學者的討論，就足見“土改”問題的復雜性。然而，從現實來看，中國的經濟發展還是需要大量土地。國土資源部部長徐紹史在年度工作會上表示，土地的管理和改革，就是要保障城鎮化建設合理用地，加快統一建設用地市場。
“要優化城鄉土地利用格局，將城鎮化合理用地需求為工作重點，以提高城鎮化質量為著力點，積極穩妥地推進城鎮化建設。”徐紹史在年度工作會上如是說。他特別強調，要加快建立統一的建設用地市場。
“這包括推進城鄉建設用地調整利用，不斷完善和嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點，優化城鄉土地利用布局和結構。大力支持新農村建設和發展現代農業，特別是都市農業、設施農業、觀光農業、休閑農業。”徐紹史說。
而今年中央“一號文件”把發展農民合作社作為建設現代農業、增強農村發展活力的一項重要措施，農民合作組織將獲得更多政策支持。有專家指出，農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體。
值得關注的是，新的農地改革必然也必須涉及更深層次的改革，對此國土資源部不但沒有回避，相反還給出了原則和方向。
徐紹史明確指出，2013年要深化土地管理制度改革，按照“產權明晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的原則，深化農村土地產權制度改革研究和探索。
“具體包括，研究出臺集體經營性建設用地流轉指導意見，部署開展宅基地制度改革試點，總結推廣農村土地股份制改革經驗和做法。”徐紹史說。
另外，記者注意到，徐紹史要求加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，爭取在3年內完成，盡快完成確權登記頒證工作；同時繼續推動征地制度改革，合理確定補償標準，嚴格征地程序，積極推行行之有效的安置方式，重點解決好被征地農民“生活水平有提高，長遠生計有保障”。
新動向：
二、副部長牽頭編定核心文件 前景待觀
記者從權威渠道獲悉，城鎮化土地管理制度改革被國土資源部列為今后一段時期的工作重點之后，已經由國土部一位副部長牽頭，成立一個專門的土地改革研究小組，編制與農地改革有關的三大文件。
“為了避免干擾，他們獨立在外辦公。”有關人士說，另外國土資源部土地調控司也在研究相關改革方案。
據悉，就在春節前，國土資源部調控司明確表示，“2013年要圍繞城鎮化、農業現代化和生態文明建設，深入探索國土資源差別化支持政策。”與此同時，“將加大調查研究深度和成果轉化力度，推進重點領域和關鍵環節改革取得新突破。”
包括“將研究起草國土資源管理改革指導意見，明確當前和今后一個時期國土資源重點領域和關鍵環節改革的目標、指導思想、原則、重點任務和程序規范。”
“城鎮化的核心問題有兩個，一是因為城鎮化，城市建設用地要增加，但我國耕地面積要保障，所以一定要把城市建設用地的增加和農村建設用地的減少掛鉤，讓土地節約利用。” 中國房地產業協會副會長朱中一說。
“其二是因為農民要進城，他們的宅基地就騰出來了，只有允許宅基地及房產流轉，提高農民在城市購買和租賃房屋的能力，才能讓農民真正變為市民。農民工進城要變成市民，自然離不開土地問題，深化土地管理制度改革是推進城鎮化的重要突破口。”朱中一說。
“農地改革的方向應該是‘同地同權同利’，但這么多年進展緩慢，可見阻力重重。”著名土地專家鄒曉云認為，對于農村土地改革的期望不要過于樂觀，“畢竟改革阻力相當大，問題也比較復雜，不可能步子邁得過大”。
中國土地勘測規劃院院長鄭凌志也認為，改革進行到這個階段，已經觸及一些地方政府的既得利益，如縮小征地范圍會給城市建設帶來更高的成本，時間也更長，集體建設用地流轉會減少地方的土地出讓收入。自下而上的改革在現行法律框架內的制度變遷已經陷入改不動的艱難困境，根本無法破解城鄉二元結構的深層次矛盾。因此，針對改革面臨的瓶頸，急需在明確目標的前提下加速推進，超越既得利益。
路徑選擇：
三、頂層設計與地方試點相結合 集體建設用地入市是突破口
對于改革路徑的選擇，各方專家已經給出答案，即，“自上而下”與“自下而上”雙向驅動。
“政府制定土地改革政策時應該充分吸取底層變革的力量，不能完全靠頂層設計，因為地方圍繞這個難題，已經做了很多嘗試，應該吸取其經驗。”周其仁說。
社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英也持相同觀點，他認為，土地制度改革應允許地方先走一步。
“改革的出路，只能是尊重農民的土地財產權，允許農民集體在遵守國家土地利用規劃的前提下，對土地實行自主開發或自主招商，形成建設用地市場，讓農民在國家調節、市場定價的機制下，分享城市化利益。”黨國英說。
另一方面，征地制度改革、集體建設用地流轉等，單靠地方政府推動是不能完成的，需要中央進行頂層的系統設計。縮小征地范圍、允許集體建設用地直接入市，讓農民獲得更多的財產性收入，建立城鄉統一的建設用地市場等，涉及土地收益分配格局的調整。只是單純地推進單項制度改革，如征地制度改革，難以落實，阻力很大。需要協調推進土地管理制度改革，優化現行土地管理制度政策體系。因此，未來的土地政策應加強改革的頂層設計，同時，應將從基層吸取好的成功做法上升為政策法律。
“改革既要做好頂層設計，又要允許摸著石頭過河。頂層設計包括土地管理法怎么修改，農村集體建設用地條例怎么制定，但是考慮地方差異性，不可能那么具體，所以允許地方探索經驗，等成熟后再制定為法。”朱中一建議，征地制度改革要從立法層面解決，先修改法并制定有關條例；宅基地的流轉、城鄉建設用地增減掛鉤可以探索試點，地方有一批試點城市；城市存量土地盤活各地已在探索。不過他認為，法的修改有相當難度。
中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平也認為，應該先試點，再定制度，改革能否實現，要從法律上做出調整。農村集體建設土地如果全面市場化要先修改憲法，還要修改土地管理法，明確征收權利的界定、使用權等。“目前整體制度框架不具備，今年全面推開不現實。”他說。
記者注意到，近年來國土部部署了一批土地改革試點，進行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了較好的成效，在全國產生了較大的影響。成都的農村集體土地還權賦能，經營性集體建設用地進入市場，耕地保護補償機制；廣東“三舊改造”等低效用地“二次”開發及節約集約用地試點。這些試點成效顯著，根本經驗是承認農民的土地財產。
“下一步改革需要重點突破的，是允許農村集體建設用地進入市場。”黃小虎說，農村集體建設用地進入市場是征地制度改革題中應有之義，允許農村集體建設用地進入市場，農民就可以憑借土地財產自主參與工業化、城市化進程，增加財產性收入。而且只要符合規劃，允許集體建設用地開發商品房，可以增加土地供應，可以打破開發商的自然壟斷，對解決城市老百姓住房問題，也有好處。
“給予農村集體建設用地與城市建設用地平等地位，推動農地‘入市’是改革關鍵。”農村問題專家、中國社科院農村發展研究所研究員王小映說，提高集體土地征地補償標準是大勢所趨，但也要根據不同地方不同情況區別對待。
“如果一下子‘一刀切’地將補償標準都提高，征地成本不合理地大幅度上漲，也不利于城鎮化推進。”王小映說。
“宅基地在大中城市結合部已經進入市場，北京近千萬外來務工人員的居住問題，主要靠農民出租房解決。”黃小虎說。對于宅基地制度改革，他建議，宅基地買賣不要限制買賣者的身份，合法宅基地應先辦理登記，發生交易要辦變更登記，同時對購買人開征財產稅。農民自用部分可以免征，超出規定面積的則不能免除。合規登記和納稅的，受法律保護，將來即使拆遷也可以得到補償。“這樣對存量土地征稅，不僅對宅基地，包括經營性用地也要交財產稅，可在一定程度上解決錢從哪里來的問題。”黃小虎說。
黃小虎同時指出，集體建設用地進入市場，對政府經營土地制度構成沖擊，依靠增量土地的土地財政和土地金融沒有了，城市建設怎么發展？建設資金怎么解決？這些問題接踵而至。其實，一些地方的改革探索已經回答了這個問題。廣東的“三舊”改造，事實上允許農村集體建設用地進入市場，調動了農民和其他投資主體的積極性，人和地的問題解決了，錢的問題也解決了。政府職能也根本轉變，主要是規劃、協調、監管、服務。他還指出，集體建設用地入市以后，在土地增值收益的誘惑下，一部分農民會有沖動把農地變為非農地，給耕地保護帶來新情況。
（記者 于祥明 編輯 龔維松）
