以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月14日
星期五
設為首頁
|
加入收藏
搜索
2012年11月份中共十八大召開，國家領導人完成換屆，到2013年“兩會”后，政府將正式完成更替，新一屆領導層將全面走上前臺。對于經濟和社會發展，每一屆領導層的執政思路既會強調一脈相承，也會突出自己的特色。目前來看，城鎮化將成為新一屆領導層的“重頭戲”，成為中國未來發展的一條主線。而新型城鎮化必將有別于以往的城鎮化之路。
一、中國以往城鎮化存在“重量不重質”的問題
事實上，反映人口由農村向城市的集中化過程的國際通用詞匯是“城市化”，而非“城鎮化”。“城鎮化”是我國官方的通常用詞。從詞義上看，城鎮化既包含了“城市”又包含了“鎮”，涵義比城市化更廣，充分體現了我國特色。我國《城市規劃法》明確規定城市是包含建制鎮的，而且我國設市的標準相對一些西方國家要高，因此在一般意義上，城市化與城鎮化的內涵是一致的。城鎮化包括城市化，同時突出了中小城市與中心鎮的地位。
改革開放以來的30多年，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。城鎮化率(即城鎮人口占總人口的比率)是反映城鎮化發展程度的關鍵指標。1978年中國城鎮化率為17.92%，2011年上升到51.27%，年均提高近1個百分點。雖然城鎮化水平提升速度很快，但城鎮化的質量遠未與城鎮化規模相匹配。由于以往的城鎮化“重量不重質”，這一粗放式發展存在諸多問題。
1.農民未能成為市民的“半城市化”
目前我國常住人口的城鎮化居民相當一部分并沒有成為真正的市民，城鎮化存在“虛高”現象。很多農民工雖然生活、工作在城鎮，但并沒有在城鎮落戶，也沒有享受到城鎮居民同等的公共服務和社會保障，還不能算是真正意義上的城鎮居民。若按戶籍人口計算，2011年真實意義上的戶籍城鎮化率僅為34.7%左右，而按照城鎮人口占總人口比例計算的2011年城鎮化率為51.27%，統計城鎮化率比實際城鎮化率要“虛高”16.57個百分點。
城市化的完整的含義應該是農業人口轉為非農人口以讓進城就業的農民在城市定居，并享有城市居民享有的一切，不應該是身份上屬于農民，職業上屬于工人，也不應該是地域上屬于城鎮、職業上還是農民，更不應該是大規模、長期化、一代接一代地流動就業。在中國，農民工(及其家庭)只是“半城市化”。“半城市化”描述農村人口向城市人口轉化過程中的一種不完整狀態，其表現為，農民已經離開鄉村到城市就業與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會。“半城市化”的根源在于我國現行的戶籍制度以及與戶籍相捆綁的一系列社會福利和公共服務安排。
2.土地城市化快于人口城市化的“偽城市化”
城市化的過程是部分農村土地變成城市用地的過程，更是農民轉變為市民的過程。城市化的真正標志是進城農民有充分的就業和完全的市民權益。為了保證城市開發效率和資源環境保護效果，土地城鎮化與人口城鎮化速度應該基本相當，國際社會公認的標準是在1到1.12之間。從目前我國城市發展情況來看，土地城鎮化的速度遠遠超過了人口城鎮化的速度。1990-2000年的20年間，土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71倍；2000-2010年的10年間，土地城鎮化速度是人口城鎮化速度的1.85倍。2000-2010年，城市建設用地擴張了83%，但同期包括農民工在內的城鎮人口僅增長45%。
在現行土地制度之下，農村土地進入市場為城市政府提供了巨大的獲利空間，衍生出“土地財政”。同時，快速的工業化和城市化進程又為土地從農業用途向非農業用途、從低收益用途向高收益用途的流轉帶來巨大的需求。地方政府的積極推動與旺盛的需求相結合，出現土地城市化“大躍進”的趨向。一方面，農民被征地的過程中，存在農民“被自愿”、“被動城市化”的現象。另一方面，農民獲得的土地補償標準往往與土地市場價格脫節，且補償還無法與國家賦予農民的長期且有保障的使用權、收益權和轉讓權對等。進城落戶的農民退出土地后，失去了擁有土地所帶來的一系列保障功能，卻又無法享受到與城市居民同等的社會保障待遇，其中不少人被稱為“三無農民”。
3.發展不均衡的城鎮化
我國的城鎮化存在發展不均衡的問題。具體體現在：一是城鎮化過度依賴超級城市、特大城市而不是大都市圈，人口過度集中于特大城市。由于大城市集聚了政治、經濟、科技、文化等方面的資源，吸引著各地各方面的人才和勞動力資源蜂擁而至。例如農民工總量的65.4%集中在東部地區，其中外出農民工的64.7%集中在地級市以上城市。部分大城市(特別是特大城市)功能過度集中于中心區，釀成不同程度的人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環境惡化等“大城市病”。二是小城市和中心鎮規模擴大，但留不住人。由于多數小城市和中心鎮缺乏規模較大的支柱產業，基礎設施落后，公共服務缺乏，這些地方缺乏吸引力，也就留不住人。目前，1.9萬多個建制鎮建成區平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人。三是城鎮化的地區間發展不平衡。在東部沿海地區，城鎮化水平普遍較高，尤其是環渤海地帶、長江三角洲和珠江三角洲地區更為突出。在中西部地區，城鎮化發展速度相對緩慢，城鎮數量較少，規模較小，城鎮化水平較低。2010年，中國東部地區城鎮化率平均達到60%，而中部、西部地區城鎮化率平均只有45%和41%。
4.房地產化的城鎮化
1998年我國實行住房制度改革使住宅建設成為新的經濟增長點和消費熱點。房地產業的持續投入和高速增長極大拉動了城鎮化進程。地方政府與房地產企業的雙贏互動發展是本輪城鎮化過程中的一個顯著特征。這一特征在推動城鎮化快速發展的同時，也弱化了城鎮化發展的產業動力。目前城鎮化發展的房地產依賴現象仍非常明顯，城市經濟房地產化現象在有些地區非常嚴重。單純依賴房地產業支撐經濟增長，忽視其他產業培育與壯大，造成產業發展的“空心化”，是許多城市發展所面臨的現實問題。而城市經濟的房地產化不僅直接影響到了城市經濟發展的可持續性，也更容易形成政府與開發商的利益同盟，引發一系列涉及拆遷、征地的群體性事件。此外，過高的房價還抬高了城市的生存成本，對潛在進入人口形成壁壘、企業利潤形成擠出、對資本聚集速度形成掣肘，對城鎮化有明顯的反向抑制作用。
5.城鎮發展中普遍存在高消耗和高污染問題
在快速城鎮化過程中，消耗了較多的土地等資源，破壞了生態環境。環保部數據顯示，我國90%的城市地下水不同程度地遭受到有機和無機有毒有害污染物的污染。城鎮化率每上升1個百分點，會導致工業廢氣排放增加超過1個百分點。60%以上的大中城市陷入垃圾包圍之中，縣城垃圾的處理問題也日益突出。
二、“新型城鎮化”的提出及其與傳統城鎮化的區別
1.傳統的城鎮化模式難以為繼，“新型城鎮化”應運而生
我國城鎮化率快速提升主要是強力低成本推進的結果。這種低成本主要體現在土地的低成本、勞動力的低成本以及基礎設施和公用事業大量的欠賬，另外相當一部分人員的社會保障殘缺不全，同時全民基本公共服務能力的提升速度明顯低于城市的擴張速度。目前，城鎮化發展的外部條件和內在動力正在發生深刻變化，隨著農民生活水平和文化素質的提高、劉易斯拐點接近、人口紅利減消，主要依靠大規模農村剩余勞動力廉價供給來推動城鎮化發展的模式越來越難以持續；隨著資源環境瓶頸制約的加劇，主要依靠粗放式的消耗土地資源推動城鎮化快速發展的模式越來越難以持續；隨著新老城市居民公共服務差距造成的矛盾日益突出，而主要依靠不健全的、非均等的公共服務來推動城鎮化快速發展的模式越來越難以持續。
傳統的“低成本擴張”的城鎮化模式難以持續，城鎮化已到了必須轉型的階段，未來要開展“新型城鎮化”。十八大報告明確提出，“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”。新型城鎮化改革方案已進入決策層視野。實際上，“新型城鎮化”早在2007年就已在學術界被廣泛討論，它試圖與過去只重規模擴張、不重質量的城鎮化相區別，并與中共十六大報告提出的“新型工業化”概念相呼應。到2010年，這一概念被各級政府普遍接受，并在政策文件中開始被運用。
2.“新型城鎮化”新在何處？
與以往的城鎮化道路相比，新型城鎮化“新”在何處？據媒體報道，全國城鎮化規劃草案已經基本成型，擬定了新型城鎮化的六大指導原則：一是體現以人為本的理念，著力提高人口城鎮化水平，降低城鎮準入門檻。二是堅持城鄉統籌，把推進城鎮化和工業化、農業現代化緊密結合，以工促農、以城帶鄉，實現城鄉經濟一體化發展。三是合理調整優化城市群格局，促進人口分布、經濟布局與資源環境相協調。四是以大帶小，把大中城市和小城鎮聯接起來共同發展。五是集約高效，合理控制建設用地規模，合理設置城鎮建設標準。六是完善城鎮的功能，改善人居環境、基礎設施和公共服務。六大指導原則將使新型城鎮化有著與以往城鎮化不同的外延和內涵。
從以往城鎮化模式所存在的主要問題與新型城鎮化的指導原則來看，未來的新型城鎮化將突出四個方面的轉變：一是由速度型向質量型轉變。城鎮化由單純追求速度向著力提升質量轉變，全面提高城鎮化的質量。二是由半城市化、偽城市化向全面的城市化轉變。核心問題是著力解決農民市民化和從土地城鎮化向人口城鎮化“轉軌”。三是由粗放型向內涵型城鎮化轉型。過去城鎮化發展存在高增長、高排放、高消耗粗放型的發展模式，未來城市發展將向低消耗、低排放、高效率的方向轉變。四是由大城市與中小城鎮和地區間的不均衡向“以大帶小，彼此協調”、“中西部地區重點推進”的均衡發展轉變。
三、“新型城鎮化”推進面臨的主要難題
“資金、產業支撐、制度障礙、行政區劃”是推進新型城鎮化面臨的最大障礙也是最為核心的四大難題。
首先，推進城鎮化所需資金從何而來？中國社會科學院《中國城市發展報告(2012)》指出，如果未來城鎮化以每年0.8-1.0個百分點的速度推進，到2020年前后我國城鎮化率將超過60%。據此估計，未來全國將有4億-5億農民需要在就業、住房、社會保障、生活等方面全面實現市民化，若以人均10萬元的農民工市民化成本進行推算，僅此一項，就至少需要40萬億-50萬億元的巨額資金，城市基礎設施建設也將面臨巨大考驗。在城鎮化過程中，無論是農民工市民化成本還是基礎設施建設，都需要巨量資金投入，而與此相對的，則是地方政府財政收入減少、銀行借貸困難以及債務到期的幾重難關。
其次，中西部城鎮化發展如何解決產業支撐問題。城鎮化的前提就是產業做支撐，沒有產業支撐，人聚集起來之后又得離開。沒有產業支撐或工業化的城鎮化必定是空心的、畸形的、不可持續的。如何解決中西部地區的產業支撐問題是新型城鎮化成敗的關鍵因素。因為受益于改革開放以來這一輪工業化，東南沿海地區的城鎮化已經基本完成，所謂新型城鎮化主要是針對中西部內陸地區，與中西部內陸地區的開發開放命題是重合的，但這些地區的城鎮化所面臨的產業轉移形勢已經無法復制當年。產業支撐從何而來？又如何帶動這一地區城鎮化發展？
第三，如何破解制度與體制障礙。現行戶籍制度與土地制度是制約未來城鎮化發展的兩項主要障礙。現行的戶籍制度造成了傳統意義上的城鄉二元結構，又產生了在城鎮化進程中的原居民和新居民，也就是農民工之間新的二元結構。現行土地制度(尤其是農村土地制度)則不利于農民權益的保障。
第四，城鎮化還涉及行政區劃問題。在廣東、浙江、江蘇，很多小城鎮的規模已經達到甚至超過了小城市和中等城市，但是按照行政等級只是鎮的建制。如果允許農民工進城，就涉及是否要通過機構改革來解決公共服務問題，是否要增加人員編制，是否要按照人口規模和經濟實力來設市等問題。如果這些小城鎮被設為市，還涉及上級政府的利益格局重新劃分。
四、城鎮化將進入“速減質增”的轉型發展新階段
目前，我國城鎮化率不僅遠低于發達國家，而且遠低于大部分新興市場國家，真實意義上的戶籍城鎮化率則更低。按照城市化的發展規律，城市化率在30%-70%的區間是快速發展階段，我國仍處于這個階段。雖然未來城鎮化仍然處于快速發展時期，但已經由加速階段轉變為減速階段。“九五”時期，城鎮化率平均每年提高1.44個百分點，“十五”時期，城鎮化率平均每年提高1.35個百分點，到“十一五”城鎮化率平均每年提高0.9個百分點。“十二五”規劃綱要提出“城鎮化率提高4個百分點”，這就意味著“十二五”期間城市化率年均提高0.8個百分點。以上的變化可以看出城鎮化速度在減速。未來城鎮化將維持平穩、快速、推進的態勢，但是城鎮化率每年提高的速度會有所減慢。總體來看，今后一二十年城鎮化仍將快速推進，但速度可能比過去要慢些，但發展質量將得以提升。
2011年我國城鎮化率達到51.27%，城市常住人口首次超過農村人口，我國進入了城市社會。2011年是社會結構發生本質變化的時點。今后城鎮化實現轉型發展的條件基本成熟，低成本推進的城鎮化發展模式要向落實基本公共服務的質量型城鎮化發展模式轉變。推動農民工融入城市是新型城鎮化發展的重點內容，戶籍、土地等關鍵領域的制度改革則是新型城鎮化能否成功推動的關鍵。
作者系國家信息中心經濟預測部
