以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月13日
星期四
設為首頁
|
加入收藏
搜索
盡管理論上“人地掛鉤”政策能破解城鎮化過程中的“人、地、錢”矛盾，即人難進城、地難流轉、錢難籌措，但是它的實施過程也更加復雜，也更需要各方面的政策配合。因此，該政策初期應在區域經濟發展條件較好、政府管理水平較高且具有較多農民工市民化條件的地區進行試點，而不能急于求成，否則政策的效果仍難以達到預期。
近日，據媒體報道，《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011-2020年)》(下稱《規劃》)已經編制完成。該規劃指出，將在擴大城鎮建設用地增加規模與本地區農村建設用地減少規模相掛鉤的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地掛鉤”的政策。我們認為，這是化解當前土地“城鎮化”發展過快，提高土地高效使用的重大土地制度改革，也必將更有利于促進新型城鎮化發展。
土地增減掛鉤政策期待優化
現有的城鄉土地增減掛鉤政策始于2004年。當時，為抑制地方政府借用城鄉土地雙軌制帶來的“紅利”瘋狂地進行低成本城鎮土地擴張，保護日益珍貴的耕地資源，如2003年全國各地規劃的開發區面積達到了當年全部城鎮建設用地指標的5倍，中央出臺了關于深化改革嚴格土地管理的決定，提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策以希望用復墾的耕地面積作為硬性指標來制約城鎮建設用地的無序擴張。
隨后，這個政策逐漸在全國得到推廣：2004年2006年，國土部確定了首批城鄉建設用地增減掛鉤試點省份，2008年底、2009年國土部又分別批準了19省加入增減掛鉤試點，而在受到各級地方政府的熱烈擁護后，目前已在更多的地區推廣。
該政策雖然一定程度上產生了積極的作用。如它解決了城鎮建設用地緊張，減少了過去粗放、無效率使用的大量農村集體建設用地，提高了土地使用效率，而在不同建設用地增減過程中，耕地面積得到了保護，如2004-2011年，我國耕地面積基本保持在18.3億畝，但是也存在諸多問題。如城鎮建設占用的多是土壤肥力高的優質耕地，但通過整理農村建設用地補充的耕地多是土壤條件較差的劣質耕地；地方上受土地增值利益巨大的誘惑，普遍以增加城鎮建設用地規模為導向，這就導致地方為減少農村建設用地而不顧政策設定的多種約束條件，在拆舊區過程中不講程序，濫用土地征收權，這樣不僅農民的權益沒能得到保障，強拆等農民被上樓現象屢屢發生，而且土地被違規征用的問題依然沒有根本解決，由此導致土地城鎮化快于人口城鎮化、人口城鎮化超前于戶籍城鎮化等城市化畸形現象仍沒有改變，如2004-2011年，我國城市建成區總規模擴大了43%，但是同期城鎮人口大約僅增加了27%，戶籍人口僅增加20%。為此，國務院多次要求地方嚴禁以土地整治為名，擴大城鎮建設用地規模等，但仍難以根本制止這些現象的發生。因此在當前我國仍需要加快城鎮化擴大內需之際，有必要進一步對原有的土地增減掛鉤政策進行優化。
“人地掛鉤”新政破解城鎮化困局
“人地掛鉤”的政策也就開始逐漸走進管理層的視野，如國務院辦公廳《關于2008年深化經濟體制改革工作意見的通知》就首次提出了“推進城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模相掛鉤的試點工作”，浮現了人地掛鉤的政策雛形；2010年12月，《全國主體功能區規劃》又一次提出并完善了人地掛鉤政策概念；2011年9月，《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》正式將人地掛鉤先行先試任務“落戶”中原。
具體來說，雖然它和城鄉建設用地增減掛鉤制度一樣，其政策理念都是通過空間位置的置換，將建設用地挪到城鎮周邊，同時確保耕地面積總量不減少，保障糧食安全，但在實際操作過程中，由于它更多考慮了“人”的因素，還是與后者有較多的不同，也就更能反映城鎮化發展的本質。
舉例來說，它的基本操作方式如下：農民來到城市工作，在當地落戶得到妥善安置后，他農村的那一塊宅基地、耕地可以“騰出來”，復耕或者變成建設用地，這樣他所居住的城市也就獲得了建設用地指標資格，該城市也就可以通過購買這些建設用地指標得到擴張。
由此可見，人地掛鉤政策從制度層面破解了當前城鎮化過程中“要地不要人”的弊端，從以下多個方面都可以促進新型城鎮化發展。如人地掛鉤政策比城鄉土地增減政策更靈活，土地增減及建設土地指標的轉讓可以突破跨區域，且指標的數量不會受到更多行政性限制，這意味著中心區城市能獲得更多周邊區域縣市的建設指標，區域內的土地資源也就能得到更高效和市場化的配置，一個以中心城市為核心的集約高效的城市群也就有望形成；人地掛鉤政策通過將建設用地指標使用與吸納農村人口定居掛鉤，以此鼓勵城市接納農村人口，這就使得各地更有動力將農民及流動人口轉為市民，從而有利于城鎮化過程中的人口集聚，實現土地城鎮化和人口城鎮化的同步；由于指標轉出地可以通過出售指標分享轉入地土地的級差地租，它們也更有動力加快農地建設整治及復耕，人口轉移速度也會加快，農村土地流轉效益也會進一步放大，城鎮化與農業現代化也就能同步發展；由于“地隨人走”，那些能安置較多新市民的城市，也就能獲得更多的城市化用地指標，城市規模發展也就越大，也越能積聚更多的人口和土地資源，產業集聚效應也就更加明顯，城鎮化也就能與工業化更好地互動。
人地掛鉤政策應穩步推進
盡管理論上“人地掛鉤”政策能破解城鎮化過程中的“人、地、錢”矛盾，即人難進城、地難流轉、錢難籌措，但是它的實施過程也更加復雜，也更需要各方面的政策配合。
第一，每年主要人口轉入地區要根據經濟社會發展現狀和未來發展趨勢，需要做出轉入多少人、安置多少人、產業用地及用人安排，而人口轉出地區則要做出每年轉走多少人，多少農地需要整治，擬出售多少建地指標等安排，且這些規劃都必須緊密銜接，才能確保人地掛鉤規劃與土地利用總體規劃、產業集聚區規劃、城鎮規劃、新型農村社區規劃等相協調，與農業、水利、交通、生態等專項規劃相銜接，順利地引領城鎮化發展。這顯然對于政府部門的綜合(行情專區)規劃能力無疑是一大挑戰，客觀上也要求政府職能部門運作更統一、高效。
第二，“人地掛鉤”政策必須把維護廣大農民權益放在首位。在目前地方GDP考核機制下，各地對于獲取城鄉土地增減掛鉤所得的資本收益仍有較大的利益沖動，若過于強調人地掛鉤政策推進進度，而不對地方解決農民轉化為城市人口之后的安居、就業、發展、子女教育、社會保障等等一系列民生問題進行更為嚴格的約束，他們仍有可能“借著”為農民辦戶籍而爭取換得更多的土地指標，而忽略為進城后的農民提供住房、就業及公共服務等。這正如現有的城鄉土地增減掛鉤政策雖然也規定了諸多保護農民權益的措施，但由于對地方完成土地增減掛鉤后的農民權益保護并沒有足夠的約束力，農民的權益依然難以得到保護。
當然，最根本的措施還是要賦予農民個人權益維護的手段和工具，如類似重慶的地票制度：農村居民都可以獲得城市化地票，它的額度相當于其目前所擁有的建設用地額度，只要農民所在居住地進入耕地復墾程序，經過驗收合格后，此額度的地票就可以隨同本人在決定落戶的城鎮進入地票交易平臺，而所獲得的資金收益也將可以轉為城市政府所提供的公共服務和民生補助，與此同時，當地也增加了相當于地票額度的建設用地量。
因此，“人地掛鉤”政策的推廣也需要穩步推進的一個過程，初期應在區域經濟發展條件較好、政府管理水平較高且具有較多農民工市民化條件的地區進行試點，而不能急于求成，否則政策的效果仍難以達到預期。
