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2025年03月13日
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中國執(zhí)政黨新領(lǐng)導(dǎo)團隊形成，“中國夢”備受期待，后半程的改革與后半程的城鎮(zhèn)化相遇，未來新一輪發(fā)展或?qū)⒔柚滦统擎?zhèn)化換檔提速。既已承諾“實干興邦”，開拓創(chuàng)新，那么，新型城鎮(zhèn)化能否托起民族復(fù)興的“中國夢”？
“原本是用來安置百萬人口的街區(qū)卻很少有人入住，多車道的公路只有少數(shù)幾輛車駛過，不多的機關(guān)單位會在白天開放，偶見的行人會讓你懷疑自己是不是出現(xiàn)了幻覺，他們慢騰騰的在人行道上挪動，就像災(zāi)難電影中末日來臨后的孤獨幸存者……” 城鎮(zhèn)化是過程而非目的，單純盲目的追求城鎮(zhèn)化作為目的，就會出現(xiàn)某著名雜志上所描寫的中國“鬼城”景象。
城鎮(zhèn)化率達到50%，表明一半的人口生活在城市里，同時也表明城鎮(zhèn)化過程進入了后半程這一加速階段。然而，城鎮(zhèn)化過半不僅意味著人口的遷移，同時，似乎也意味著社會各領(lǐng)域變革的時空格局最終到來。
1850年，英國率先成為城鎮(zhèn)化率達到50%的國家，此時的英國正處在被稱為帝國巔峰的“維多利亞時代”，在這一時期，英國率先完成工業(yè)革命，成為“世界工廠”，其鋼鐵產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量一半以上，進出口貿(mào)易占世界總額的三分之一以上，倫敦成為了國際金融、貿(mào)易中心。1851年5月1日，因為強大所帶來的召喚力，世界上第一屆世界博覽會成功在英國召開。然而，英國批判現(xiàn)實主義作家狄更斯對當時英國潛伏著的嚴重的社會危機表現(xiàn)出了擔(dān)憂。1854年底，他說：“我相信，不滿情緒像這樣冒煙比火燒起來還要壞得多，這特別像法國在第一次革命爆發(fā)前的公眾心理，這就有危險，由于千百種原因——如收成不好、貴族階級的專橫與無能把已經(jīng)緊張的局面最后一次加緊、海外戰(zhàn)爭的失利、國內(nèi)偶發(fā)事件等等——很可能變成一場從未見過的可怕大火……這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代……”
2010年底，中國的城鎮(zhèn)化率無限接近50%，此時的中國經(jīng)過被稱為“改革開放”時期三十多年的經(jīng)濟快速增長，終于一躍超過日本，成為僅次于美國之后的世界第二大經(jīng)濟體。同時，中國成為“世界工廠”，也是世界第一出口大國。因為快速發(fā)展所帶來的影響力，2010年5月1日，歷史上第一次以城市為主題的中國上海世界博覽會成功召開，在超過50%的地球人口生活在城市的背景下，城市的問題成為了整個星球可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題而受到關(guān)注。
然而，多位專家在媒體上公開撰文指出，此時正值中國社會迫近一個新的歷史轉(zhuǎn)折點的關(guān)鍵時刻，即改革進入深水區(qū)。以低成本、強勢政府主導(dǎo)為核心特征的中國經(jīng)濟模式和以高消耗、城市要素供給不可持續(xù)為核心特征的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，積累了巨大的社會風(fēng)險：勞動力“劉易斯拐點”現(xiàn)象出現(xiàn)；城鄉(xiāng)兩元化導(dǎo)致農(nóng)民融入城市難題；城市發(fā)展不可持續(xù)；社會貧富差距接近警戒線；社會保障不完善引發(fā)疑似“中等收入陷阱”初級階段的現(xiàn)象；以出口和投資為驅(qū)動力的衰減共振；地方政府“公司化”并陷入GDP崇拜綜合癥不能自拔；法治不斷給經(jīng)濟發(fā)展讓路；生態(tài)污染危機日趨嚴重；食品安全危機和公眾信任危機爆發(fā)；企業(yè)在“國進民退”的同時上演著“國強民弱”；政府監(jiān)管過度導(dǎo)致成為權(quán)力尋租的樂園；地方“造城運動”和“鬼城”頻現(xiàn)……
2012年11月29日，中共中央總書記習(xí)近平在參觀中國國家博物館“復(fù)興之路”展覽現(xiàn)場提出了“中國夢”的說法。就在一天前，中國國務(wù)院副總理李克強會見會見世界銀行官員時說：“未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化”。他尤其強調(diào)，這有利于中國成功跨越中等收入陷阱。之后的中央經(jīng)濟工作會議提出，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。要把生態(tài)文明理念和原則融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。
新型城鎮(zhèn)化的設(shè)想是多樣的，各種流派和觀點各有側(cè)重、有些甚至是互相排斥的，但無論怎樣，新型城鎮(zhèn)化的核心離不開“創(chuàng)新、和諧、公平、自由”等詞匯。新型城鎮(zhèn)化的核心歸根到底是人的城鎮(zhèn)化，其能否托起“中國夢”，關(guān)鍵取決于能否深層次地理清和解決好以下六個問題，這些也是新型城鎮(zhèn)化的深層路徑內(nèi)涵：
第一，從硬件環(huán)境建設(shè)到軟件政策創(chuàng)新與提升的變遷
新型城鎮(zhèn)化到底包含什么？僅僅是城市基礎(chǔ)設(shè)施加強和城區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善這些硬件建設(shè)？如果是這樣的話，那是舊式城鎮(zhèn)化的升級版和“鬼城”的初級版。毫無疑問，新型城鎮(zhèn)化還包括其他重要內(nèi)容：經(jīng)濟、人口和社會等方方面面的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終形成新型城鎮(zhèn)化的過程。可以想象，新型城鎮(zhèn)化的鋪開將帶來史上最大最廣泛的政策創(chuàng)新時期。
在打破城鄉(xiāng)兩元方面，新型城鎮(zhèn)化必然要逐步完成：首先是城鄉(xiāng)空間一體化；其次是城鄉(xiāng)市場和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一體化；最后是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化這三個階段。農(nóng)村政策創(chuàng)新方面著重體現(xiàn)在與城市的全要素對接：如公共服務(wù)的均等化、城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一化、機制體制的一體化等。
從合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到擴權(quán)強鎮(zhèn)，再到撤鎮(zhèn)設(shè)市，包括浙江在內(nèi)的不少地區(qū)一直在探索小城市發(fā)展的思路，試圖找到鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的路徑。政策創(chuàng)新一直在探索，未來的趨勢應(yīng)該是將區(qū)域中心城市和大城市發(fā)展成為城市群，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。數(shù)據(jù)顯示，全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展都將與新型城鎮(zhèn)化關(guān)聯(lián)。
在新型城鎮(zhèn)化過程中，現(xiàn)行的土地和戶籍管理制度是兩個主要的障礙。戶籍制度和土地制度改革應(yīng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，戶籍上，讓農(nóng)民工就地市民化并和城市市民享受同樣的社會保障體系；土地上，提高農(nóng)村征地補償達到同級城市的參考標準，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價。
在新型城鎮(zhèn)化下，應(yīng)該重新反省已有的土地財政政策的種種弊端，要把財政體制改革的突破口放在土地財政改革上，著眼點就是讓土地的成本大幅下降，讓城市土地真正成為外來人口落戶的載體，使其安居樂業(yè)，只有這樣，城市發(fā)展才能享受中國人力資源的巨大紅利，抑制“劉易斯拐點”的過早到來。沒有土地財政的改革，新型城鎮(zhèn)化過程就會被牽絆并止步不前。
第二，從身份天壤之別到幸福以人為本的體現(xiàn)
未來，新一屆政府的思路可能不僅包含新型城鎮(zhèn)化，還有民生幸福的概念，而城鎮(zhèn)化的最終目的必然是以人為本，以注重和提高人的發(fā)展和幸福感知為訴求，這是相輔相成的。
上海世博會的主題是“城市，讓生活更美好！”然而，具有諷刺意義的是，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展中有太多的反其道行之的現(xiàn)象，如在城市中，年輕人的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)環(huán)境惡劣，“官二代”、“富二代”這些名詞凸顯出社會公平競爭的問題嚴峻，這足以說明平等公平透明的環(huán)境是何等重要，如果年輕人沒有上升的通道，必然引發(fā)不公，激發(fā)社會矛盾。
包括個人所得稅在內(nèi)，目前的很多政策是打擊踏踏實實干活的白領(lǐng)和農(nóng)民工，相當一部分年輕人成為了現(xiàn)行土地財政政策為源頭導(dǎo)致的“房奴”、拍賣車牌制度導(dǎo)致的“車奴”和各類消費型銀行貸款的“銀奴”，這些人成為了中國最先陷入“中等收入陷阱”的一群人。
大量找工作的異地大學(xué)畢業(yè)生涌入京、津、滬、深等機會較多的城市尋找工作，使當?shù)貏趧恿κ袌鲂纬晒┻h遠大于求的態(tài)勢，競相壓價導(dǎo)致人力資源回報大幅降低，較低的工資回報和較高的生活成本最終導(dǎo)致部分白領(lǐng)逃離這些全國中心城市，返回家鄉(xiāng)工作。
老齡化社會的養(yǎng)老難題也在長期困擾著城市，尤其是長期奉行獨生子女政策和社會化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)幼稚的情況下，必然使城市和家庭的負擔(dān)加重，衰減城市發(fā)展的活力。另外，城市貧富區(qū)域自然分割所導(dǎo)致的“城中村”、棚戶區(qū)的臟亂差與市中心高檔社區(qū)的優(yōu)美環(huán)境的反差，折射出的恰恰是城市中財富分配不均帶來的城市空間差異。
農(nóng)民工難以融入城市也是一個棘手問題。2011年外出農(nóng)民工超過2.5億人，約六成是長期在城市生活的新一代農(nóng)民工，他們?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)做出了巨大貢獻，但是卻在各類權(quán)益和保障上被視為都市另類而被城市拒之門外，成為“城市游牧一族”。同時，他們遠在外地的留守子女兒童在教育和成長上面臨失管、失教和心理失衡問題。
城市里的白領(lǐng)越來越成為“垮掉的一代”，城市里的第一代農(nóng)民工則成為是被犧牲掉的一代。在新型城鎮(zhèn)化的過程中，這些問題能不能得到破解，將決定其最終的成敗得失。
第三，從分裂的城鄉(xiāng)到社會主流價值觀的形成
城市使生活美好和幸福。在城市中，人的幸福感一般來說來源于兩個方面，一個是社會服務(wù)業(yè)的發(fā)達與否，服務(wù)業(yè)越是發(fā)達，人的幸福感越是高；另一個是社會主流價值觀形成與否，如果社會形成了主流價值觀，那么各階層生活方式和意識形態(tài)上的沖撞就會越少，顯然幸福感就越大，但是從這一點上來看，中國分裂的農(nóng)民或農(nóng)民工與城市的市民，即“農(nóng)村中國”與“都市中國”這兩型社會之間顯然帶有強烈的對峙、隔著深深的鴻溝和難以融合的價值觀差異。
農(nóng)村精英流失造成“農(nóng)村失語”問題。長久以來農(nóng)村積貧積弱的現(xiàn)實，使農(nóng)村出生的大量精英最終離開農(nóng)村，人才的匱乏使農(nóng)村失去了與城市比肩的創(chuàng)新能力和競爭能力，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)止步不前，這必然導(dǎo)致農(nóng)村成為越來越嚴重的弱勢地區(qū)，加重了“農(nóng)村失語”問題，部分農(nóng)民遭受到特權(quán)階層的侵害后，缺乏基本的表達申訴能力和法律援助渠道，最終造成群體性事件。在現(xiàn)實情況下，中國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展如何保證農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的觀點得到表達，如何平衡好城鎮(zhèn)的觀點與三農(nóng)觀點，是一個需要認真思考的問題。
農(nóng)民的土地不能隨意變成資產(chǎn)流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)民在農(nóng)村必須依附土地并靠勞力生存，而傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中，用城市人單方面的觀點來規(guī)劃和發(fā)展農(nóng)村，難免忽視農(nóng)村特色和農(nóng)民習(xí)俗，用很低的補償金把農(nóng)民“趕上樓”，損害農(nóng)民的利益，這是另一種形式的“圈地運動”，是另一種版本的“劫貧濟富”，新型城鎮(zhèn)化如何避免陷入這樣的邏輯將需要實踐來檢驗。
第四，從消耗型城市化要素供給方式到城市可持續(xù)發(fā)展方式的實踐
這里面涉及一大堆的問題：新型城鎮(zhèn)化由誰來主導(dǎo)以及如何主導(dǎo)？依然是之前慣用的強勢地方政府通過土地出讓和融資平臺雙箭齊發(fā)的主導(dǎo)模式？是否仍然是新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施投資熱潮和GDP崇拜泛濫最終造成城市資源供給的不可持續(xù)？以前是造地運動，現(xiàn)在換成造城運動嗎？政府在城鎮(zhèn)化過程中的角色是無形的手還是“到處亂摸的手”？
新型城鎮(zhèn)化必將更關(guān)注城市可持續(xù)發(fā)展的理念，甚至從某種角度來說，新型城鎮(zhèn)化就是城市可持續(xù)發(fā)展的一個公約子集。中國傳統(tǒng)城市發(fā)展的三大動力：城鎮(zhèn)化——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)化——工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和區(qū)域一體化——周邊借勢與融合，未來將會與城市可持續(xù)發(fā)展的理念相嫁接，由新型城鎮(zhèn)化來換檔提速和版本升級。新型城鎮(zhèn)化需要找到城市發(fā)展的長期動力和城市發(fā)展的核心能力，在該城市發(fā)展所處的階段背景下同時關(guān)注城市的發(fā)展水平、持續(xù)水平和資源能力的協(xié)調(diào)水平三大維度，從而指導(dǎo)城市的決策者建設(shè)新型城鎮(zhèn)。
第五，從產(chǎn)業(yè)粗放模式到“產(chǎn)城融合”模式的升級
新型城鎮(zhèn)化必然涉及城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及其與城市發(fā)展的關(guān)系，而中國大大小小的各類城鎮(zhèn)勢必在新型城鎮(zhèn)化過程中走向“產(chǎn)城融合”的新階段。從早期成本效率為追求的工業(yè)集中階段，到目前競爭優(yōu)勢為追求的產(chǎn)業(yè)集聚階段，再到未來創(chuàng)新驅(qū)動為追求的新城區(qū)新社區(qū)階段，是“產(chǎn)城融合”的標準路線圖。基于此，該路線圖也指出了在新型城鎮(zhèn)化過程中，未來城市應(yīng)更注重以下一些要素的提升，包括市場規(guī)范、人文特色、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和企業(yè)家群體等這些關(guān)乎城市根植性優(yōu)勢與區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢的軟性指標。值得注意的是，這些往往難以復(fù)制并有可能形成各個城市的差異化發(fā)展能力。短期看需求，長期看供給，新型的城鎮(zhèn)發(fā)展需要培育自身獨特的核心能力，從而形成真正的長期發(fā)展驅(qū)動力，僅僅靠短期投資熱潮和GDP崇拜是無法達成的。
第六，從粗放型社會管制到高效性社會治理的提升
“治大國若烹小鮮”，城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展對城市的公共管理提出了新的要求，當前首先是爆發(fā)公共安全和群體性突發(fā)事件的概率在加大，其次是外來人口激增帶來社會保障和治理壓力在加大，新型城鎮(zhèn)化或許將倒逼政府對城市的公共管理從當前的粗放型社會管制提升到未來的高效性社會治理階段。
根據(jù)歐美日韓的經(jīng)驗，中國城鎮(zhèn)化率超過50%后將會經(jīng)歷一段快速的城鎮(zhèn)化階段，即是一個人口快速導(dǎo)入城市的階段，一方面是城鄉(xiāng)一體化帶來的農(nóng)村人口入城，另一方面是由區(qū)域一體化產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、承接或升級帶來的產(chǎn)業(yè)人口遷移。高效性社會治理的難點是如何做到城鎮(zhèn)人口持續(xù)和有序的導(dǎo)入。房地產(chǎn)及市政基礎(chǔ)設(shè)施配套的合理化，勞動力市場和人才引進政策的完善，城市壯大后新老社區(qū)管理模式的創(chuàng)新，促進農(nóng)民進城就業(yè)和市民創(chuàng)業(yè)的力度，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障體系的建設(shè)等，都是十分重要的課題。
