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2025年03月13日
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全國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃雛形初現(xiàn)，其賦予城鎮(zhèn)化以新的外延和內(nèi)涵，為新一輪城鎮(zhèn)化指明方向。
12月26日，上海證券報(bào)援引知情人士的話稱，新型城鎮(zhèn)化已擬定六大指導(dǎo)原則：
一、體現(xiàn)以人為本的理念，著力提高人口城鎮(zhèn)化水平，降低城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻。
二、堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密結(jié)合，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。
三、合理調(diào)整優(yōu)化城市群格局，促進(jìn)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。
四、以大帶小，把大中城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)接起來共同發(fā)展。
五、集約高效，合理控制建設(shè)用地規(guī)模，合理設(shè)置城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
六、完善城鎮(zhèn)的功能，改善人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化是中國(guó)新一屆領(lǐng)導(dǎo)層的施政理念之一，新型城鎮(zhèn)化被定位為中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)多次強(qiáng)調(diào)，中國(guó)要依靠改革實(shí)現(xiàn)沒有水分的發(fā)展，而城鎮(zhèn)化是發(fā)展最大的潛力。
上述報(bào)道稱，決策部門目前考慮從戶籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、財(cái)稅體制改革、地方投融資體制改革以及行政區(qū)劃調(diào)整六大方面著手，為今后的城鎮(zhèn)化“快速健康發(fā)展”，提供體制和政策支持。
消息聲不止一處。近日有多家媒體報(bào)道稱，由國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》初稿已編制完成。該規(guī)劃稱“城鎮(zhèn)化將在未來十年拉動(dòng)40萬億投資”。明年城鎮(zhèn)化改革的綜合配套措施將會(huì)相繼出臺(tái)，主要包括戶籍制度、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生及教育等方面。
此外，近期海南、福建、江西、云南、貴州等地紛紛出臺(tái)城鎮(zhèn)化體系建設(shè)規(guī)劃方案。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部確定，明年將擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍，爭(zhēng)取用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍昨日對(duì)早報(bào)記者稱，降低農(nóng)民進(jìn)入城市門檻，消除農(nóng)民進(jìn)城障礙，取消戶籍制度，讓中國(guó)人口自由流動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)化來說是關(guān)鍵問題。
“市場(chǎng)要素是流動(dòng)的。不能想象土地要素凍結(jié)，人可以自由流動(dòng)。”12月25日，新華社援引國(guó)家土地督察上海局局長(zhǎng)高向軍的話稱，要以更大勇氣和智慧破解城鄉(xiāng)二元體制，推動(dòng)農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化，再也不能以犧牲農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)來降低城鎮(zhèn)化成本。“必須不失時(shí)機(jī)解決土地流轉(zhuǎn)問題，支持更多農(nóng)民從土地上解放出來，享受耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)化雙重福利。”
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陸銘昨日在接受早報(bào)記者采訪時(shí)建議，推動(dòng)城鎮(zhèn)化，要實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)再配置，讓土地資源配置和人口流動(dòng)一致起來。
“關(guān)鍵在降低城鎮(zhèn)門檻”
中國(guó)城鎮(zhèn)化的尷尬是，農(nóng)民的市民化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化。
2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到50%多，但其中真正具有城市戶籍的人口只有30%，剩下的百分之十幾是常年在城市工作和生活的農(nóng)民，這部分群體并不能完全享受城市社會(huì)保障和福利。
上述上海證券報(bào)的報(bào)道稱，未來幾年中國(guó)將逐步把符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，在北京、上海、廣州等特大城市控制人口規(guī)模的同時(shí)，大城市將繼續(xù)發(fā)揮吸納外來人口的作用，中小城市和小城鎮(zhèn)則將放寬落戶條件。
“這些門檻有戶籍制度，有高房?jī)r(jià)設(shè)置的障礙，還有就是城鄉(xiāng)分割的福利制度。要想取得城市戶籍，有些地方設(shè)置了農(nóng)民難以達(dá)到的規(guī)定，例如投資額度、工作年限和擁有住房。”李佐軍表示，只有這些障礙取消，農(nóng)民才能進(jìn)得起城。
高向軍亦對(duì)新華社表示，“通過戶籍等行政手段限制農(nóng)村土地、人口流動(dòng)，作為粗放型城市化模式已經(jīng)難以為繼。而通過行政命令，強(qiáng)制農(nóng)民上樓是揠苗助長(zhǎng)，同樣危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。兩種方式看似相反，實(shí)則本質(zhì)相同，都是不尊重農(nóng)民意愿，無視農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同樣后患無窮。”
“降低門檻非常重要，從原來各個(gè)地方戶籍管理政策角度看，有個(gè)非常重要的特點(diǎn)，基本上門檻都非常高。如有的大城市，主要是技能標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定（外來人口）要有相應(yīng)技術(shù)，這條標(biāo)準(zhǔn)一定，農(nóng)民工這個(gè)群體在城市落戶基本不可能。還有要求是高技能者，或所謂的緊缺專業(yè)人才，配合打分機(jī)制。”陸銘認(rèn)為，如果能夠降低這些門檻，農(nóng)民工和大學(xué)生群體就能受惠。
“我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有許多企業(yè)抱怨，因?yàn)榱舨蛔〖夹g(shù)人才。”陸銘表示，城鎮(zhèn)化門檻的降低，對(duì)城市發(fā)展來說，獲益是多方面的。
李佐軍表示，要想推進(jìn)包括農(nóng)村在內(nèi)的整個(gè)中國(guó)城市文明的總體提升，就要解決城鄉(xiāng)分隔制度問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，包括戶籍統(tǒng)一、社會(huì)福利統(tǒng)一等。
“大小城市應(yīng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展”
城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要大中城市的“幫扶”，因此，以大帶小，大中城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)接共同發(fā)展，顯得格外重要。
“我們平常都在提用土地建設(shè)用地鼓勵(lì)中小城鎮(zhèn)和內(nèi)地的發(fā)展，這個(gè)說法，實(shí)際在理論上沒有認(rèn)清大城市和中小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系，以為把資源往重要城市轉(zhuǎn)移，中小城市就能發(fā)展起來。”陸銘指出，一個(gè)城市的發(fā)展速度跟它與大城市的距離有關(guān)系，如果把大城市限制死了，中小城市就缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)力。
“大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，自然而然會(huì)通過市場(chǎng)渠道輻射到中小城市。就是要通過市場(chǎng)來發(fā)揮核心大城市的作用，不要用行政性手段左右資源配置方向。”陸銘說。
李佐軍認(rèn)為，城鎮(zhèn)化具體表現(xiàn)為一種城鎮(zhèn)體系，包括特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)，這是一個(gè)完整的等級(jí)體系，不應(yīng)該是哪一類城市為主或?yàn)檩o。李佐軍主張通過改革，讓人口或生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，自然形成城鎮(zhèn)體系。
“城鎮(zhèn)體系應(yīng)該是一個(gè)分工協(xié)作的體系，根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的階段而有所不同。”李佐軍說。
大小城市如何聯(lián)動(dòng)？陸銘指出，交通基礎(chǔ)設(shè)施非常重要，要把城市之間、城鎮(zhèn)之間的物流成本降低，如高速公路的收費(fèi)要盡量減少。
值得注意的是，上述全國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃草案也表述了交通在城鎮(zhèn)化中的作用——“今后，中國(guó)將構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上若干城市群為依托、其他城市化地區(qū)和城市為重要組成部分的城市化戰(zhàn)略格局，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)重心由東向西、由南向北延伸”。
對(duì)此，李佐軍表示，這是從交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度來考慮，把交通作為先天條件，然后形成相應(yīng)的城鎮(zhèn)體系，是對(duì)城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)。
“就地城鎮(zhèn)化不科學(xué)”
就地城鎮(zhèn)化被視為一種解決農(nóng)民市民化問題的方式。高向軍對(duì)新華社表示，“支持農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，有助于要素向農(nóng)村和小城鎮(zhèn)集聚，吸引中小企業(yè)等產(chǎn)業(yè)資本，將過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到村鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，使土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)。要進(jìn)一步改革完善小城鎮(zhèn)建設(shè)用地政策，加強(qiáng)規(guī)劃管控。”
但這種方式是否有效，專家持觀望態(tài)度。陸銘甚至表示，其堅(jiān)決反對(duì)就地城鎮(zhèn)化。
“就地城鎮(zhèn)化完全忽視了地理位置對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的作用，就會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的政策結(jié)論，結(jié)果是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒空間，農(nóng)民工市民化沒經(jīng)濟(jì)資源。”陸銘說。
深圳當(dāng)代社會(huì)觀察研究所所長(zhǎng)劉開明則對(duì)早報(bào)記者表示，中國(guó)有些地方已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，但最大的問題是，如果就地城鎮(zhèn)化不能給農(nóng)民提供發(fā)展機(jī)會(huì)，是不可能實(shí)現(xiàn)的。
“城鎮(zhèn)的發(fā)展其實(shí)已經(jīng)很快，不管大中城市都在搞國(guó)際化。但最大的問題是，人口能不能穩(wěn)定下來，而人口穩(wěn)定，最重要的是有沒有工作機(jī)會(huì)。沒有工作機(jī)會(huì)，人口就不能穩(wěn)定下來，比如很多中小城市建了很多大樓，但是空心的，明顯的是鄂爾多斯(8.69,0.02,0.23%)那邊。”劉開明說。
劉開明主張，一是在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的教育制度，特別是基礎(chǔ)教育；二是，建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，“這樣資源和人口就會(huì)朝著其愿意的地方流動(dòng)”，資源、社會(huì)保障、發(fā)展機(jī)會(huì)和生活圈才能相應(yīng)形成。
據(jù)上述上海證券報(bào)報(bào)道稱，在全國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃草案的六大原則指導(dǎo)下，今后中國(guó)將采取措施增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，全面提升交通、通信、水電氣暖、污水垃圾處理、醫(yī)療教育、文體等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。
“要合理控制建設(shè)用地”
上述全國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃草案中的一大原則是集約高效，合理控制建設(shè)用地規(guī)模，合理設(shè)置城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
陸銘介紹說，中國(guó)當(dāng)前建設(shè)用地面積的擴(kuò)張速度要比城市非農(nóng)業(yè)人口的增長(zhǎng)速度快，從這個(gè)角度來說，國(guó)家在規(guī)劃上要合理控制建設(shè)用地。
“但合理控制建設(shè)用地實(shí)際上還有個(gè)區(qū)位問題，不是單純控制問題。盡量要讓土地的建設(shè)用地指標(biāo)配置方向跟經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流向、人口流動(dòng)方向一致起來。如果人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求導(dǎo)致有建設(shè)用地指標(biāo)需求，我認(rèn)為是必要的。”陸銘說，其在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于建設(shè)用地指標(biāo)的控制，工業(yè)的發(fā)展都已經(jīng)受到很大的制約。有的地方在填海，有的地方把山削平，造成生態(tài)破壞和一些環(huán)境問題，因此不如放開建設(shè)用地指標(biāo)。
陸銘認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)用地的侵占，這是中國(guó)城鎮(zhèn)化中一直存在的誤解。實(shí)際上，農(nóng)村人口是雙重占地。
“農(nóng)民進(jìn)城后，家鄉(xiāng)的宅基地不讓出來。這個(gè)問題要著力解決，我們國(guó)家農(nóng)村地區(qū)的居住用地面積是城市建成區(qū)面積的4倍。如果農(nóng)民進(jìn)城宅基地復(fù)耕成農(nóng)地，那就是越城鎮(zhèn)化，耕地就越多。”陸銘說。
值得注意的是，現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民在城市并沒有站穩(wěn)腳跟，如果貿(mào)然讓農(nóng)民把宅基地復(fù)耕，勢(shì)必影響農(nóng)民權(quán)益。
對(duì)此，陸銘表示，這就需要“城鎮(zhèn)化進(jìn)程、農(nóng)民市民化進(jìn)程和城市體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，大小城市的關(guān)系能出現(xiàn)合理的由市場(chǎng)規(guī)律來決定的分工的體系”。
據(jù)陸銘介紹，目前國(guó)家發(fā)改委在河南經(jīng)濟(jì)區(qū)的改革，包括整個(gè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)改革方案里，實(shí)際上已經(jīng)在試點(diǎn)建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)再配置。
“中央總的政策是嚴(yán)禁建設(shè)用地指標(biāo)在省和省之間交易，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)改革方案里是允許中原經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)交易的，實(shí)際上已經(jīng)突破省的界限。”陸銘預(yù)期，建設(shè)用地指標(biāo)跨省交易很快會(huì)突破到全國(guó)，但關(guān)鍵是土地資源配置要和人口流動(dòng)方向一致。
資源稅收和分配機(jī)制
關(guān)于土地資源配置，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)查顯示：眼下征地之后土地增值部分的收益分配，開發(fā)商拿走了40%到50%，政府拿走20%到30%，村級(jí)組織留下25%到30%，而農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款只占整個(gè)土地增值收益的5%到10%。有人將此比喻為開發(fā)商和地方政府“吃肉”，失地農(nóng)民“喝湯”。問題的另一面是，也有部分失地農(nóng)民，尤其是大城市郊區(qū)的失地農(nóng)民，因?yàn)橥恋貎r(jià)值高，從政府手中獲得超出他們想象的補(bǔ)償，從而一夜暴富。這種現(xiàn)象，也被認(rèn)為是一種不公，最終是由購(gòu)房者高額支付了他們的征地成本。
高向軍的看法是，在堅(jiān)持用途管制前提下，要分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等。進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用制度，顯化土地資產(chǎn)價(jià)值。“還要建立更公平的資源稅收機(jī)制和分配機(jī)制，使承擔(dān)更多耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)及農(nóng)民更多分享改革成果和土地紅利。”
中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所專家黨國(guó)英日前撰文指出，全面的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度改革應(yīng)該確定征地行為發(fā)生的條件和征地范圍，并區(qū)分農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地者兩類土地，建立不同的征收補(bǔ)償機(jī)制。
