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2025年03月14日
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走“土地依賴”的城鎮(zhèn)化之路充滿風險；城市低密度盛行帶來土地利用粗放、交通擁堵、環(huán)境污染、產(chǎn)能過剩等問題
不可否認，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，拓展城市發(fā)展空間理所當然。但建一座新城并非易事，少則幾十億元，多則幾百上千億元，錢從哪里來？
“土地出讓收入，以及房地產(chǎn)相關(guān)稅費收入是資金的主要來源”，劉守英說，為了加快城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府對土地出讓收入的依賴越來越高，土地出讓收入占地方政府財政的比重已從2001年的9.1%提高到2009年的30.8%，以土地為抵押獲取的貸款債務(wù)規(guī)模更是大幅度增長。
走“土地依賴路徑”的城鎮(zhèn)化之路充滿風險。這種建設(shè)城市的方式要繼續(xù)下去必須具備兩個條件。其一，房屋價格持續(xù)上漲，從而為土地價格的上升提供保障；其二，不斷擴大用地規(guī)模，并能低價征收土地，從銀行持續(xù)獲得融資。當前，一些大城市的高房價已超過了居民的承受能力，而再過幾年，我國城市房屋整體上能達到供需平衡，土地很難像現(xiàn)在這樣能穩(wěn)定地給城市建設(shè)提供資金；而大量低成本征地拆遷，造成了不少社會矛盾，很多農(nóng)民既無法融入城市生活，又回歸不到原來的農(nóng)村。
今年，在國家嚴厲的調(diào)控下，一些地方房子不好賣了，地也就不好賣了，上半年全國土地出讓收入同比下降30%多，地方政府償債能力和財政狀況面臨嚴峻考驗。客觀地說，長期以來，我們走的是一條低成本城鎮(zhèn)化道路，這種模式存在不可持續(xù)的因素，城鎮(zhèn)發(fā)展是建立在低成本獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地、廉價使用勞動力、環(huán)境承載嚴重超負荷的基礎(chǔ)之上的，但是，近年來房價地價、資源品價格以及勞動力價格持續(xù)較快上漲，今后城鎮(zhèn)化的成本將明顯提高。
建一座大樓，往往就會失去一塊良田，而不少地方征來的土地利用粗放，造成很多浪費，我們沒這個本錢。據(jù)了解，我國平原面積不到國土面積的12%，人均平原面積只相當于美國的3.7%。但是，我國土地粗放利用現(xiàn)象嚴重，許多市、縣尚未完成城市化和工業(yè)化，但建設(shè)用地規(guī)模已超過國土面積的20%。若按現(xiàn)在的人均建設(shè)用地計算，未來需要約數(shù)億畝土地完成城鎮(zhèn)化。與日本的快速發(fā)展時期相比較，中國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。在粗放用地的同時，學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施卻比較缺乏。城市低密度盛行導(dǎo)致了更多、更長距離的交通通勤和對小汽車的過分依賴，引發(fā)城市交通擁堵、環(huán)境污染等。
“一些地方熱衷于造‘大城’，還有一個重要原因是可以通過投資來帶動GDP的增長”，葉劍平說，城市建設(shè)刺激了水泥、鋼鐵等行業(yè)的繁榮，也導(dǎo)致了這些行業(yè)生產(chǎn)能力嚴重過剩。為了追求城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，許多地方出現(xiàn)了不計成本、只求速度的傾向，在個別大城市房地產(chǎn)投資已占固定資產(chǎn)投資一半以上。過多過快的建設(shè)，擠占了大量社會資源，推高了土地、資金等要素價格、擠壓了企業(yè)發(fā)展的空間，與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求背道而馳。“城鎮(zhèn)化不能脫離實際，更不能以損害群眾利益為代價。如此不顧條件和可能，大搞造城運動，何來科學(xué)發(fā)展可言？”他說。
推進新型城鎮(zhèn)化
在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變
未來10年至20年我國城鎮(zhèn)化仍然處于快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化帶來的需求是支撐未來20年中國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的最大潛力所在。
從根本上講，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變，蘊含著深刻的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。“在城鎮(zhèn)化率已超過50%的今天，作為經(jīng)濟增長機器的城鎮(zhèn)化模式必須要改了”，中國人民大學(xué)葉裕民教授說，長期以來，城鎮(zhèn)化被一些地方片面當作經(jīng)濟增長的引擎，而城鎮(zhèn)化過程的本質(zhì)是要使農(nóng)民、市民富裕起來。有的地方，只有城市還沒有“化”，城鎮(zhèn)化率存在虛高現(xiàn)象。由于統(tǒng)計口徑方面的原因，在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6個月便統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。但實際上，絕大部分進城務(wù)工人員仍未能充分享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會保障。
“我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”葉裕民說，從維護社會公平正義的要求出發(fā)，當前在我國推進城鎮(zhèn)化的進程中，應(yīng)當消除一切針對進城農(nóng)民的歧視性政策；完善土地征用制度，讓農(nóng)民能夠憑借土地權(quán)利參與并分享城鎮(zhèn)化的利益；大幅提高進城農(nóng)民的就業(yè)競爭能力；構(gòu)建完善的社會保障體系，從根本上解決進城農(nóng)民的后顧之憂，“如果說多造點房子、多修點路、多建幾座摩天大樓就算城鎮(zhèn)化，那么對城鎮(zhèn)化的理解太膚淺了。必須逐步改變傳統(tǒng)的增長導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化模式，以民生改善為根本目的，不單純追求城鎮(zhèn)化的速度，更關(guān)注城鎮(zhèn)化進程中提高人的生活質(zhì)量。用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，走一條新型城鎮(zhèn)化道路，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。”
“規(guī)劃不當是城市病產(chǎn)生的重要原因”，葉劍平說，一是，考慮硬件建設(shè)多，考慮公共服務(wù)體系建設(shè)少，注重單個項目產(chǎn)生的短期經(jīng)濟效益，輕民生規(guī)劃，造成商業(yè)項目林立，公園、綠地等公共空間缺乏；二是，重地面建筑設(shè)施布局，輕地下基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，以至于一下大暴雨，就會發(fā)生“到城市里看海”的現(xiàn)象；三是，合理規(guī)劃的過程，就是一個公共選擇的過程，從目的到手段，整個過程都要體現(xiàn)出社會公眾的意愿，但在有的地方，規(guī)劃就是為長官意志服務(wù)，換一任領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃；四是，規(guī)劃要有強烈的民本意識，新開發(fā)項目上馬時，必須確保足夠容量的道路、給水、排水和學(xué)校等設(shè)施，以此作為取得開工許可的條件。遺憾的是，不少大型小區(qū)建成了，卻缺少菜市場、幼兒園和學(xué)校等，生活極不方便。“從世界上來看，失敗的城市化有一個共同特點，那就是盲目擴大城市規(guī)劃，在城市邊緣形成對比鮮明的貧富差別，經(jīng)濟發(fā)展失衡，社會生活失序。”葉劍平說，“更為重要的是要實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動，城鎮(zhèn)化應(yīng)建立在堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，不能搞‘空城計’”。
“要徹底扭轉(zhuǎn)重物不重人的情況，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變。特別是在當前穩(wěn)增長的大背景下，要警惕片面追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、做大GDP，占用有限的生產(chǎn)要素，延緩經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進程”，葉劍平說，經(jīng)濟發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財富的主體，政府應(yīng)通過構(gòu)建公平的社會秩序和發(fā)展環(huán)境，給所有人提供公平的公共服務(wù)和發(fā)展的機會，讓居民最大限度地、低成本地參與到經(jīng)濟發(fā)展過程之中，并分享其成果，讓城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展脈搏相呼應(yīng)，與人民生活改善相聯(lián)系。
未來，我國還將有3億多人告別農(nóng)村、進入城市，在十幾億人口的大國推進城鎮(zhèn)化，進而實現(xiàn)現(xiàn)代化，在人類歷史上沒有先例可循。城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得的成就舉世矚目，其健康發(fā)展在很大程度上決定了中國未來的發(fā)展高度，也深切影響著國民的歸屬感和幸福感。城市為誰而建？怎樣建造幸福之城？為了明顯提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這些問題值得每個人深思。
