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2025年03月14日
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城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背后，涵蓋了廣泛的改革和發(fā)展領(lǐng)域，例如戶籍制度問題、社會(huì)保障問題、土地問題和就業(yè)問題等。近日，由中國（海南）改革發(fā)展研究院（下稱“中改院”）主辦的“新型城鎮(zhèn)化：發(fā)展與轉(zhuǎn)型——中改院改革形勢分析會(huì)”上，多位關(guān)注中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的學(xué)者就中國城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)、如何讓農(nóng)民工更好地融入城鎮(zhèn)、如何切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益等問題進(jìn)行了深入探討。本報(bào)特別予以呈現(xiàn)。
黨國英：城鎮(zhèn)化需要建立真正的“市民社會(huì)”
農(nóng)民工融入城市的困難，可能不像我們想象的那么大，而中國問題最難的是，市民化的社會(huì)是不是有穩(wěn)固的根基。我們的確要面對建立一個(gè)真正的“市民社會(huì)”的重大難題。
農(nóng)民工進(jìn)城后，我們常聽到的困難有三方面：一是所謂文化問題。這可能是一個(gè)虛假命題?！拔幕边@個(gè)概念很籠統(tǒng)。在習(xí)俗層面上，農(nóng)民和現(xiàn)有城市普通居民不會(huì)有大的差異，有差異的地方也不難改變。至于對體制的認(rèn)同，進(jìn)城農(nóng)民當(dāng)然與過著精致生活的城市富貴們不同，而與普通市民也不會(huì)有太大差異。
二是住房問題。從山東德州、江蘇鎮(zhèn)江等地的經(jīng)驗(yàn)看，這個(gè)問題不難解決，只是政府不要過于追求速度。這些地方的經(jīng)驗(yàn)還表明，即使是普通農(nóng)民，如果有合理的土地利用規(guī)劃，住獨(dú)棟房屋，且擁有現(xiàn)代配套基礎(chǔ)設(shè)施，也不是什么難事。大城市房價(jià)下降后，一部分高端務(wù)工者也可以在大城市定居。
三是社會(huì)保障問題。農(nóng)村社會(huì)保障（主要是養(yǎng)老、醫(yī)保）正在普及，目前要解決的是“接軌”問題。因?yàn)槲覈鞘衅胀ň用瘢ㄌ貏e是無穩(wěn)定職業(yè)的居民）的社會(huì)保障水平也不高，所以，先進(jìn)行低水平的“接軌”并不難，一些地方已經(jīng)做得不錯(cuò)。
從農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員在城市（包括新興城市）定居的真正困難是勞資關(guān)系問題，而這也是城市普通原住民面臨的問題，也是中國未來發(fā)展的重大基本問題。勞資關(guān)系問題導(dǎo)致勞動(dòng)者工資水平低，國民收入分配向資本傾斜，一般勞動(dòng)者要轉(zhuǎn)變?yōu)橹挟a(chǎn)階層就喪失了基礎(chǔ)。
對城市化要有更廣遠(yuǎn)的視野。舉凡世界發(fā)達(dá)國家，城市化的過程就是中產(chǎn)階層崛起的過程。如果沒有這個(gè)過程相伴隨，城市化就不會(huì)伴有社會(huì)穩(wěn)定。考察近代史，可將擁有獨(dú)棟房產(chǎn)（或等價(jià)的城市核心區(qū)公寓）、低于20%的恩格爾系數(shù)以及對健康社會(huì)秩序的認(rèn)同，看作中產(chǎn)階層的基本特征。要把農(nóng)民工進(jìn)城定居和城市化對國民經(jīng)濟(jì)增長的長期貢獻(xiàn)放在這個(gè)大背景下認(rèn)識(shí)。
通過合理規(guī)劃和適度開發(fā)獨(dú)棟住宅，其實(shí)有利于解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的城市定居問題。目前一部分較為富裕的農(nóng)村居民在脫離農(nóng)業(yè)后不愿到城市定居，與無力購買城市稀有的獨(dú)棟房屋有關(guān)。如果有土地規(guī)劃管理方面的改革，增大城市獨(dú)棟房屋供應(yīng)，將有利于他們進(jìn)城定居，并盤活他們在農(nóng)村的房產(chǎn)。城市獨(dú)棟房屋供應(yīng)增加后，市民的住房滿足一步到位，有可能降低城市居民對多套樓房的需求，從而降低城市住房需求，進(jìn)而拉低房價(jià)，有利于一般進(jìn)城務(wù)工家庭在城市定居。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)需要有多種配套改革。
汪玉凱：城鎮(zhèn)化最大風(fēng)險(xiǎn)是盲目造城
未來中國城鎮(zhèn)化的最大風(fēng)險(xiǎn)是什么？我認(rèn)為最大的風(fēng)險(xiǎn)就是人為的、盲目的造城運(yùn)動(dòng)。美國咨詢公司麥肯錫曾經(jīng)對中國的城鎮(zhèn)化有一個(gè)研究報(bào)告，他們說，按照中國地方城市發(fā)展戰(zhàn)略，中國有50多個(gè)城市提出要建國際大都市。到2025年，中國還要修50億平方米的道路，大概要建500萬座各種樓宇，還要建5萬座摩天大樓。所以人為的造城運(yùn)動(dòng)已經(jīng)產(chǎn)生了很大的負(fù)面效應(yīng)。要建這么多的國際大都市，使圈地運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，和農(nóng)民的沖突就越來越嚴(yán)重，這是人為的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，我們的城市“千城一面”，沒有歷史文化個(gè)性，把好多歷史遺跡都給破壞了，都穿上了洋馬褂，這是大家都看到的。
為什么出現(xiàn)人為的造城呢？我覺得從本質(zhì)上講，主要是病態(tài)的公共治理邏輯使然。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是很多官員動(dòng)不動(dòng)就搞形象工程、政績工程，動(dòng)不動(dòng)都要大手筆、大戰(zhàn)略、大思路，這在很大程度上跟我們的官員選拔制度有關(guān)。二是城市的市長、書記像走馬燈似的換，沒有一個(gè)相對穩(wěn)定的工作格局，導(dǎo)致城市發(fā)展缺乏連續(xù)性、長期性，一個(gè)人上去可能就改變過去的許多做法。三是我們公眾、城市老百姓對（一些地方）政府這種病態(tài)的公共治理模式，缺乏有效的控制手段，所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)勞民傷財(cái)?shù)默F(xiàn)象。
未來中國城鎮(zhèn)化應(yīng)該怎么選擇？第一，要兩頭推進(jìn)：一頭是對已經(jīng)進(jìn)城的1.6億農(nóng)民工，盡快把他們變成城市市民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化問題；另一頭是要加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐，并要把重心下移。我們現(xiàn)在有近34000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中有19000個(gè)鎮(zhèn)，已經(jīng)形成了比較好的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)。在國外，幾千人口就是一個(gè)城市。我們廣東有的鎮(zhèn)人口多達(dá)五六十萬，還不是市?，F(xiàn)在一些地方試點(diǎn)鎮(zhèn)級市，還有的要建立村級市。如果我們不改變傳統(tǒng)的城市治理模式，就很難適應(yīng)中國未來城鎮(zhèn)化的需求。
第二，要實(shí)施“雙引擎”戰(zhàn)略。過去我們一直是東南沿海帶動(dòng)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，我認(rèn)為早應(yīng)該改了，我提出“雙引擎”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。一個(gè)引擎就是依托大城市形成的經(jīng)濟(jì)圈，這是未來中國第一經(jīng)濟(jì)增長極。這個(gè)經(jīng)濟(jì)增長引擎在很多情況下是可以在世界上爭高低的。如長三角、珠三角、京津環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶、成渝、武漢長沙經(jīng)濟(jì)圈城區(qū)、關(guān)中經(jīng)濟(jì)帶等。
另一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長極就是要加大縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速城鎮(zhèn)化。我們不要試圖消滅農(nóng)村，這是不可能的，任何一個(gè)國家不可能沒有土地、沒有養(yǎng)牛的、喂豬的，總得有這些東西，不可能都到城市來。只有實(shí)現(xiàn)縣域基礎(chǔ)設(shè)施的改善，教育、醫(yī)療資源的均衡分布，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。所以我認(rèn)為如果雙引擎戰(zhàn)略搞得好，即使中國外部需求再下降，我們2000多個(gè)縣，近34000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)仍然有將6%~7%的高增長保持20年的潛力。
第三，從根本上改變城鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)。我們?nèi)匀挥糜?jì)劃經(jīng)濟(jì)思維實(shí)施市場經(jīng)濟(jì)條件下的縱向行政管理。我認(rèn)為城鎮(zhèn)化治理最大的問題就是要給市更大的自主權(quán)，除了直轄市之外，我認(rèn)為不要分副省級城市、地級市、縣級市。比如一個(gè)鎮(zhèn)級市，市長是科級干部，下面的機(jī)構(gòu)怎么設(shè)？從發(fā)展的角度看，我們應(yīng)該把城市的設(shè)立納入法制軌道，只要依法設(shè)立，就要賦予城市比較大的自主權(quán)和管理權(quán)，再不能完全按照限制級別硬套，否則必將走入死胡同。
王小魯：城鎮(zhèn)化需要大布局和整體考慮
現(xiàn)在城鎮(zhèn)化到了這樣一個(gè)時(shí)候，需要做一個(gè)大的布局，做一個(gè)整體考慮。下一盤棋，不能別人走什么我應(yīng)什么，一盤棋要有一個(gè)整體考慮。這么多人陸陸續(xù)續(xù)進(jìn)城市，城市化率已經(jīng)51%了，將來還要更多。如果要達(dá)到發(fā)達(dá)國家70%~80%的水平，還將有三四億人進(jìn)城，這些人能不能變成城市居民？能不能獲得城市居民應(yīng)有的待遇？
這么多人進(jìn)城了，農(nóng)業(yè)沒有荒廢，為什么？因?yàn)橹袊霓r(nóng)業(yè)人口多。中國農(nóng)業(yè)將來的出路是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；怯袕V闊前途的。但前提是什么？前提是把大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來，離開農(nóng)業(yè)，離開農(nóng)村，變成城市居民。像發(fā)達(dá)國家一樣，70%、80%的人變成城市居民了，剩下的農(nóng)村人口才可以很好地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)業(yè)才可以轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)。否則的話，農(nóng)業(yè)永遠(yuǎn)是一家三五畝地那么一個(gè)局面，生產(chǎn)率永遠(yuǎn)也上不去。
但是要完成這么一個(gè)過程，需要一系列的制度配合。第一是戶籍制度和相應(yīng)的城市公共服務(wù)和社會(huì)保障制度。現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家搞社會(huì)保障，政府都是要掏錢的，個(gè)人付一部分，企業(yè)付一部分，政府付一部分，三方面的貢獻(xiàn)加起來建社會(huì)保障賬戶。我們的城市政府現(xiàn)在不但不掏錢，還要掙錢。為什么？有些企業(yè)給農(nóng)民工上了社保，但他們流動(dòng)性很高，離開的時(shí)候，企業(yè)的社保繳費(fèi)這個(gè)錢他拿不走，結(jié)果沉淀下來變成了城市政府的收益。
關(guān)于土地問題，耕地和宅基地是不一樣的。但我覺得農(nóng)民在這兩種土地上的合法權(quán)益都需要得到切實(shí)的保障。耕地在法律上說是集體的，但農(nóng)民有使用權(quán)。這個(gè)使用權(quán)能不能做實(shí)？就是農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的時(shí)候，他們的利益能不能得到充分的保障？現(xiàn)在到處征地，地方政府和農(nóng)民之間經(jīng)常發(fā)生沖突。
我認(rèn)為仍然要從制度上解決問題。現(xiàn)在有些地方搞土地“確權(quán)頒證”，成都就很認(rèn)真地搞了農(nóng)民土地的確權(quán)頒證，就是要確保農(nóng)民的合法權(quán)益得到保護(hù)。承認(rèn)農(nóng)民對土地的權(quán)益，承認(rèn)他們的權(quán)益可以合法轉(zhuǎn)讓；這才能伴隨城市化進(jìn)程，逐漸實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民的利益得到保護(hù)，在土地轉(zhuǎn)讓過程中才能夠有公平的分配。
宅基地更是這樣。農(nóng)民的宅基地實(shí)際上是農(nóng)民的，不叫所有權(quán)也可以，但是要允許農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓，使土地能夠進(jìn)入市場，獲得他應(yīng)有的份額，拿到應(yīng)有的報(bào)酬。當(dāng)然增值部分，政府該不該提取增值稅？該不該拿來進(jìn)行再分配？需要一些制度設(shè)計(jì)。不然只有大城市周邊的農(nóng)民發(fā)大財(cái)，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民什么也得不到。
農(nóng)民的基本權(quán)利是需要得到保障的，沒有這一條，農(nóng)村現(xiàn)在的土地規(guī)模化經(jīng)營、土地集中的趨勢就不能夠順利進(jìn)行，也不能避免各個(gè)階層之間的沖突、農(nóng)民和政府之間的沖突，這些矛盾都很難解決。
城市化會(huì)涉及城市的戶籍制度、公共福利和社會(huì)保障制度，也會(huì)涉及農(nóng)村的土地制度，土地出讓制度等等。不要老打農(nóng)民土地的主意，但也不能堵住城市化的路子，不讓土地進(jìn)入市場，不讓資源重新配置。這是一盤大棋，要通盤考慮。
肖金成：城鎮(zhèn)化是一個(gè)市場化過程
兩億農(nóng)民工的問題是什么？我覺得存在三大問題。第一大問題就是報(bào)酬問題，我們過去說男女同工同酬，現(xiàn)在農(nóng)民工與城市人同工不同酬，所以我覺得要解決同工同酬問題。農(nóng)民工為什么把自己的孩子留在農(nóng)村，不把自己的家人接到城市來？并不是他不想接，是他沒有能力接過來，因?yàn)樗麙甑腻X不足以養(yǎng)活他的老婆與孩子，所以報(bào)酬問題應(yīng)該引起重視。
第二個(gè)問題是福利問題，比如說子女就學(xué)問題，其他社會(huì)福利也應(yīng)和城市居民一樣。還有第三個(gè)問題是保障問題，有很多人認(rèn)為為農(nóng)民工提供保障是一個(gè)天文數(shù)字，是解決不了的。我不這樣認(rèn)為，因?yàn)檗r(nóng)民工的保障是自己為自己保障，如果在進(jìn)城的第一天起就繳納他的社會(huì)保障金，比如說養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)，都是自己和所在單位交錢，那么累積起來是自己為自己保障，只不過是我們沒有建立這樣的社會(huì)保障制度。這三大問題解決了，那么農(nóng)民工就可以順其自然地成為城市居民。
接著就是住房問題。城市政府應(yīng)該盡可能改善農(nóng)民工的居住問題。我提出來應(yīng)該做到三“化”，第一是農(nóng)民工市民化，也就是說要解決他的福利問題；第二是農(nóng)民工本地化，這個(gè)本地化不是讓他到戶籍所在地的小城鎮(zhèn)去解決他的城鎮(zhèn)戶口，而是他在哪里就業(yè)就為哪里作出了貢獻(xiàn)，當(dāng)?shù)卣蛻?yīng)該給他提供各項(xiàng)公共服務(wù)和福利，不能推卸責(zé)任；第三是農(nóng)民工家庭化。讓農(nóng)民工一個(gè)人長期進(jìn)城務(wù)工是不盡情理的，留守兒童、留守婦女和留守老人怎么辦？只有把市民化、本地化和家庭化結(jié)合在一起，才是真正的城鎮(zhèn)化或者城市化。
城市化是一個(gè)市場化過程，農(nóng)民進(jìn)城不進(jìn)城是他的選擇，不是我們?nèi)?qiáng)迫他，他到哪兒去也不是政府確定的。有人說農(nóng)民應(yīng)該到小城鎮(zhèn)去，但小城鎮(zhèn)就業(yè)崗位不多。農(nóng)民進(jìn)大城市、小城鎮(zhèn)，還是中等城市是他自己的決定，我認(rèn)為哪里有就業(yè)崗位他就會(huì)到哪里去。提供就業(yè)崗位有兩大領(lǐng)域，一是工廠，哪里有工廠他就會(huì)到哪里去，二是哪里有服務(wù)業(yè)他就到哪里去。主觀愿望決定不了客觀的趨勢，到哪兒去是農(nóng)民工的選擇。我們只能分析農(nóng)民工的選擇，要根據(jù)他們的去向進(jìn)行決策，決定未來的城市規(guī)劃。
