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2025年03月13日
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編者按：
中國國際城市化發展戰略研究委員會自2011年3月，啟動《中國城市化質量評估體系》（以下簡稱《體系》）立項研究工作以來，先后發布了《體系》編寫提綱征求意見稿和《體系》征求意見稿，在社會各界引起強烈反響。盡管已歷經近兩年的時間，先后組織了幾十次的研討會、座談會和征求意見會，但專家學者們對即將推出的《體系》試用版仍有諸多不同意見與建議，為此，本刊將近期對中國國際城市化發展戰略研究委員會領導、委員以及業內人士訪談的精彩觀點進行摘錄整理，以饗讀者。
城市化是我國現代化建設的一個必經過程，也是我國現代文明的一個重要標志。目前，我國正處于城市化的快速發展階段，在農村勞動力大量轉移、社會成員就業不穩定、流動性大的情況下，面對高達2.20億的“半城市化”人口，如何深化土地制度改革和建立、完善覆蓋城鄉的社會保障制度等，不僅關系到我國經濟的可持續發展，還關系到我國社會公平與正義。因此，如何認識我國城市化發展現狀，在我國社會經濟轉型時間，如何把握好城市化的速度與質量的平衡發展，是我國城市化發展過程中必須面對和解決的一大課題。
中國城市化面臨諸多挑戰
中國近三十年的發展歷程證明：城市化是中國經濟增長的火車頭。可以說，沒有城市化的發展就沒有整個中國經濟社會的發展，不斷加速的城市化進程是我國全面實現小康社會的有力保證。
盡管如此，專家提醒，雖然城市化在推動我國社會發展方面發揮了積極作用，并取得了巨大成績，但挑戰也不少。在綜合開發研究院（中國深圳）主任研究員李津逵看來，未來我國城市化在政策制定上主要面臨三大挑戰。
首先，如何做好城市社會的建設與鄉村社會的重建。市場經濟之下，城市社會幾乎要從零建起。計劃經濟之下城市的基層還有“家委會”，如今城市居民住進鄰里都不認識的樓盤，一切服務都是用錢來買。而在鄉村，世世代代比鄰而居守望相助的關系隨著青壯年進城、分田到戶而漸行漸遠。如今的城鄉社會，政府越來越能干，民間越來越被動。政府越來越多地花錢購買服務，民間則連門前雪都懶得掃。這樣的社會建設是我們所要的么？
其次，如何做好城市建成區的規模控制。“有人保18億畝耕地，沒人管超大規模的空城鬼城。現在看全國，還有哪個地方不在建新城、建新區？可是中國城市化加速階段已經過半，未來城市人口增加的速率會漸漸趨緩。城市建成區的擴張需要現實的產業與人口動力，盲目地擴大規模一定會留下大量的空城與鬼城。”
第三，如何改革現行征地制度。市場經濟下的征地制度脫胎于計劃經濟，但計劃經濟下征地所附帶的招工、吃商品糧等條件已不存在。所以市場經濟下的征地制度對農民權益的剝奪有目共睹。政府與農民本是利益共同體，“多予少取”解決不了問題。相反，讓農民一夜之間得到祖祖輩輩都沒見過的大筆貨幣決不是德政，錢不是農民賺來的，而是變賣祖產土地所得。這樣的錢把農民害了的案例到處都可以見到。這應引起相關部門的高度重視。
中國社科院城市發展與環境研究中心主任、研究員牛鳳瑞則表示，未來一段時間，我國城市化面臨這樣四大挑戰：
一是資源環境的約束。城市化本身就是一個資源的聚集過程。隨著我國城市化進程的不斷加快，我們面臨的資源、環境約束會越來越大。比如、能源短缺、交通擁擠、環境污染等等。
二是如何處理防范好各種社會風險。社會管理如果一旦跟不上發展的需要，在城市化的高度聚集過程中極有可能引發一些連鎖反應。比如群體性事件，會對社會的和諧發展產生重大影響。
三是如何正確認識城市規劃設計中的失誤。不可否認，規劃設計為中國城市化的快速推進發揮了重要作用，但存在的問題也應引起警惕，比如城市防洪排澇的建設標準，以及建筑生命期等問題。盡管在城市化加速過程中出現一些失誤是無法避免的，但不可避免并不代表我們允許這些失誤任意發展，而應將失誤降到最低。對待不足問題，應該有一個冷靜、理性的思考，既不能貶損我們已取得的成績，也不能夸大所存在的問題。相信中國城市化質量會在加速過程中逐步得到提高。
四是如何構建和諧城鄉關系。目前，我國城鄉差距有進一步拉大的趨勢，這種情況下，應如何來進行新農村建設？這里面有個矛盾，即在一定時期內，國家的公共財力是有限的。提高城市公共承載力與進行新農村建設，必然存在公共財力的分配問題。如何均衡兩者之間的分配，將考驗政府的智慧。一旦處理不好，極有可能會走向反面。
北京海渤灣投資顧問有限公司總經理邵念強直言，隨著中國城市化進程的加快，城市和城市管理者面臨的最大挑戰就是如何盡快做好一切準備，接納更多的人口進入城市生活居住。
他認為城市化的核心是人，并建議每一個公民，不論是城市居民還是農民，在快速城市化進程中，應該做好準備，接受城市化過程中一些影響人們生活的方式。如，流動性。“以往我們的工作地點、時間都相對比較固定，而在快速城市進程中，隨著經濟的波動，人們的生活工作流動性非常大。這種情況下，每個人就應該有良好的心態，做好流動的準備。”
中國城市化 “虛火”較旺
近些年來，在談及我國城市化取得的成績時，人們每每會提及我們的速度位居世界第一。事實的確如此，最近十年以來，按照我國人口五普和六普的統計數據測算，我國城市化基本上以每年1個百分點的速度推進，即每年約有1300萬的農民進入城市。
縱觀世界各國城市化歷程，可以發現，從20%到40%的城市化率，英國經歷了120年，法國是100年，德國是80年，美國是40年，前蘇聯是30年，日本是30年。而中國的城市化水平由1981年的20.16%在提高到2003年的40.53%僅用了22年。有人形象地比喻，中國城市化在以每年制造兩個波士頓城的速度進行。
面對如此高速的城市化進程，專家學者們紛紛表示，城市化速度快，并不意味著發展的質量高，片面追求速度的發展方式應該引起警惕。
從人口城市化的角度來看，我國有相當一部分農民工“被城市化”了。我們在計算城市化率的時候，是用城鎮常住人口加上戶籍人口作為分子除以總人口。這樣就出現了一個問題，由于沒有城市戶口，很多外來務工者并沒有享受到與戶籍人口相等的社會保障及其他公共服務。
相關統計數據顯示，2010年我國城市化率已超過50%。而中國國際城市化發展戰略研究委員會根據總人口中非農人口所占比例統計的數據顯示，2010我國城市化率僅為34.17%。兩者相差超過15個百分點。超過2.20億的農民工“被城市化”了。
“由于統計口徑原因，城鎮化率存在‘虛高’現象。”清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明委員一針見血地指出，我國城市化人口的統計按國際慣例進行，即在城鎮連續居住超過6個月，便統計為城鎮人口。但實際上，他們中絕大部分沒有真正變成城鎮居民，也沒享受到城鎮的醫療、教育等公共服務。
他認為，城市化過程一定要與解決農民工進城落戶、享受市民待遇結合起來。目前，一些地方城市化推進的方式，基本上還是要“地”不要“人”，把農民擋在城門之外。這其實是與城市化所要最終實現的目標背道而馳。
蔡繼明建議，今后城市化主要任務是加快人口的城市化，只要農民工在城市有穩定就業、住房，繳納一定年限社保金，政府就應在教育、醫療、社保等方面給予其市民化待遇。
但在邵念強看來，城市化虛高也是一種中國特色。縱觀全世界，農民工人可以說是中國獨有的，是中國國情的真實反映。一直以來中國就是一個農業大國，農民工人是農民轉變為城市居民的一個過渡。
他分析認為，我國城市化率之所以“虛火”較旺，主要就是相關統計部門把具有雙重身份的農民工人統計到里面了。目前，我國進城務工中有相當一部分農民具有雙重身份，首先是農民身份，他們在農村擁有耕地、有宅基地、有房；另一個就是具有很大流動性的工人身份，無論他們在鄉鎮企業工作，還是在都市就業，都可以說是準工人，由于城鄉二元體制的制約，他們既很難在城市扎根，也很難回到農村，只能在城鄉之間無奈地做著鐘擺式流動。
“我們必須警惕城市化虛高所帶來的危害”。邵念強強調，城市化虛高所帶來的危害目前已開始逐漸顯現，這在我國南方一些經濟較發達地區體現得非常明顯。比如東莞，在經濟發達之時，吸引了大量的外來人口，城市總人口超過千萬（其中外來人口700萬，本地人口300余萬）。當時政府便按照千萬人口的規模來做城市基礎設施建設。一旦經濟不景氣，大量的外來流動人口便迅速撤離，從而導致整個城市基礎設施建設的浪費。
而在李津逵看來，目前我國城市化之所以虛火較旺，主要還是統計口徑不同所致。他說，1999年五普前夜，國家有一個劃分城鄉的標準，2006年又有一次調整。按照這個標準，只要你居住在被定義為城市的區域里，且一年中有半年以上生活在這里，哪怕你是務農的人也被統計為城市居民。“另一種統計方法如中國國際城市化發展戰略研究委員會多年來一直在比較的方法，就是非農人口總人口比例，這就會比前者低15個百分點左右。這虛高的部分主要表現為進城農民工。把這些人統計為城市人口而忽視了他們實質上沒有享受到城市居民全面的經濟政治權力，會給城市民生為本的公共投入帶來不利的影響。”
“半城市化”是導致中國城市化質量的癥結所在
隨著提升我國城市化質量的呼聲愈來愈高，“半城市化”一詞也越來越被社會所熟知。所謂半城市化，是指農村人口向城市人口轉化過程中的一種不完整狀態，其表現為，農民已經離開鄉村到城市就業與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權和被選舉權等政治權利。
中國國際城市化發展戰略研究委員會發布的《2010年中國城市化率調查報告》（簡稱《調查報告》）顯示，按城鎮非農業人口與總人口之比計算出，2010年中國城市化率為34.17%。而社科院按全國城鎮人口與總人口之比計算出的數據顯示，2010年中國城市化率為49.68%，兩者之間的差值高達15.51個百分點，涉及人口達2.20億之多。《調查報告》指出， 這2.20億人口雖然人已離開農村進入城市，但未能真正融入城市社會，由此形成了不容忽視的“半城市化”現象。
該調查報告同時指出，除新疆外，我國內陸其余的省、自治區、直轄市無一例外存在“半城市化”現象。各省市區半城市化程度不一，而且半數以上省市區隨著經濟社會的發展，城市化率差值被逐步拉大，“半城市化”現象愈發明顯。
針對“半城市化”現象，住房和城鄉建設部原總經濟師李秉仁指出，改革開放以來，農村剩余勞動力以“民工潮”形式進城打工，這僅僅是“勞動力”的城市化，而非“人”的城市化；隨著城市化進程的快速推進，因城市擴張與新城建設亟需大量城市建設用地，從而造成了土地的城市化；不論是勞動力的城市化或是土地的城市化，都是不完整的“半城市化”，造成了許多的問題，嚴重影響著中國城市化質量的進一步提高。
“半城市化現象是中國城鎮化質量不高的主要原因。”中國工程院院士鄒德慈指出，中國的城市化發展迅速，成效顯著，但城市化質量卻令人擔憂。他說，超過1億的農村人口進入城市為國家經濟的發展做出了重大貢獻，但由于國家對于這些遷移人口沒有整體而周全的規劃，不僅給接納城市在各項設施的供給上造成壓力，還使得他們長期不能融入城市。毫無疑問，如此巨量的人口沒有被城市真正接納，游走在城市與鄉村的邊緣，這必將影響中國城市化質量的提高。
住房和城鄉建設部村鎮建設司原司長李兵弟更是直言，即使是一些已長期生活在城鎮的農村戶籍居民，由于缺乏相應的制度安排，難以得到與城鎮居民同等的權益與社會保障，成為被邊緣化的、“被城市化”的居民。在這些居民中，尤以“農二代”問題最為突出。他們對土地沒有感情，渴望融入城市，但城市卻沒有做好接納他們的準備。
尤其令人擔憂的是，在中國的“半城市化”人口中，第二代農民工比例正在持續提高，他們對社會的不滿程度遠遠高于父輩。更重要的是，這些“80后”“90后”農民工即將全面進入婚育期，他們對未來孩子成長的焦慮，以及由此引發的社會不滿將大大增加。
“遍布全國主要大中城市的‘農二代’將導致全國城市邊緣群體的比例不斷增加，他們對社會的失望以及上升通道受阻，將加劇社會矛盾。”牛鳳瑞說。
這一切的根源在于戶籍制度所導致的城鄉二元結構。戶籍制度在城市捆綁了養老、醫保、教育、就業、住房等利益；在農村捆綁著宅基地、承包地、林權、林業用地等利益。
他認為，解決這一問題的根本出路就是要逐步創造條件，從根本上消除城鄉二元結構，努力實現城鄉基本公共服務均等化，創造城鄉經濟社會發展一體化的新格局。
“應加強農村轉移人口權益的制度建設。統籌農業轉移人口進城落戶后可能出現的新情況、新問題，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購以及社會保障等方面享有與當地城鎮居民同等的權益。”李兵弟說。
近些年來，盡管橫亙在城市和農村之間的戶籍制度已開始松動。中國政府明確提出放開中小城市的戶籍限制，而大城市的戶籍放開也在進行中。
但正如鄒德慈所說，推進戶籍制度改革絕非一項輕松的工程。提高城鎮化質量，解決半城市化問題的關鍵是改革二元結構制度和各項政策設計。“這是一項比較長遠的工作，不能急，急了做不好，要有長期的準備和計劃。”
戶籍制度改革應“不拘一格”“各顯神通”
改革開放以來，尤其是近10年，現行的戶籍管理制度受到越來越多人的詬病。盡管國家也出臺了一系列戶籍改革制度，并取得了一定的成績，但總給人“雷聲大雨點小”的感覺，與廣大民眾的期盼相去甚遠。
為何戶籍制度改革總是看上去很美，實際效果卻總是大打折扣？有專家直言，我國戶籍制度改革的最大難點在利益關系分配。從1959年開始實行戶籍管理制度到現在已經50多年了，特別是改革開放30年，已經把利益固化了。以北京為例，六普數據顯示，2010年全市共有1961萬人；而中國國際城市化發展戰略研究委員會統計的數據顯示，2010年北京共有戶籍人口1261萬人。這表明北京有700萬外來人口，如果把戶籍制度取消，那就要在政府財政里切出一塊來解決這700萬外來人口的公共服務問題，這意味著對原有持續增長的戶籍人口的公共服務就會下降，所以這不是一個簡單的改革，而是利益關系分配的調整，也是戶籍改革的難點所在。
李津逵直言，以戶籍制度為代表的二元結構，給中國城鄉居民造成的不平等，不可能一夜之間消除。“寄望于戶籍制度改革，相當于寄望一夜之間通過戶籍的變化而消除這種不公，由于其事實上難以操作，具體到各地也就一定是雷聲大雨點小。例如積分入戶，要想通過積分把進城務工的人員都入了戶要幾百年，基本上是在做秀。”
在他看來，漸進式的改革可能是打破戶籍堅冰、解決二元結構的正道，例如通過社會保障的多元、并軌，逐漸到子女入學，小步走不停步。
北京大學景觀設計學研究院副院長李迪華在接受《城市化》采訪時表示，毫無疑問，戶籍制度的窠臼有很多，并在很大程度上阻擋著中國城市化質量的提高。“時至今日，無論是決策層面還是民間均有推動戶籍制度改革之共識，也有不少地方進行了取消城鄉戶籍制度等改革實踐，但是，傳統戶籍制度積弊已久，非一日可以修正完畢，必須一步一步向縱深推進。只有這樣，我們的城市化質量才可能進一步得到提高。”
在牛鳳瑞看來，戶籍制度是計劃經濟時代形成的一種特殊二元結構體制，它用制度的門檻把農民擋在城市之外。在糧食供給沒有完全充足的情況之下，通過戶籍限制農民大量進入城市具有一定歷史特殊性。但家庭聯產承包責任制后，城鄉農產品供給總體上發生了一個根本性轉變，農產品供給早已十分充裕，如果此時還用戶籍制度來限制人們的自由流動，就顯得不合時宜了。
他認為，戶籍制度改革進展緩慢主要是城鄉二元體制的慣性所造成的。“農村的政策由城里人來制定。而城里人更多地是站在自己的角度來制定農村的相關政策。這種情況之下，其制定的一些政策看起來很美，但沒有考慮到農民的根本利益。所以，最終產生的作用十分有限。這是當前我國政策制定中存在的一個很大誤區。”
邵念強分析認為，社會主義市場經濟體制之下，人是需要流動的，而現行的戶籍制度恰恰限制了人的自由流動。“限制人的流動其實是一種封建概念。因為封建社會就是限制人的隨意流動。他表示，對任何一個城市而言，大量的流動人口愿意到一個城市來，其實是一件好事，說明這個城市充滿活力與機會。在國外，很多城市都期盼外來人口的流入。因為人一多，經濟就活躍起來，城市也就經營成功了。與之相反，如果一個城市的流動人口越來越少，甚至本地人也大量流出，這就說明城市缺乏活力，經濟不景氣。
“我一直主張，為提高中國城市化質量，必須改革現行戶籍制度，而且不僅僅限于細枝末節的改，必須動‘大手術’。”
戶籍制度改革為何總是舉步維艱？邵念強直言：“主要問題還是在管理上，尤其是在行政管理上。在某種程度上來講，城市管理者實際上是一個既得利益集團，他們不愿意冒險放開城市戶籍，非常擔心一旦打開戶籍這道閘門，大量流動人口進入后會影響城市的穩定。”
另外，在目前的行政管理體制之下，一個城市能得到的投資、財政撥款往往是根據戶籍居民來計算的。如果涌入大量的流動人口，可能會“稀釋”原有財政投入，教育資源和社會福利保障等，進而給城市的資源、環境等帶來更大壓力。這其實是一種計劃經濟模式的管理方式。
“從長遠看，中央政府繼續推進戶籍制度改革的決心不會變。不管既得利益集團贊成與否，戶籍制度改革一定還會持續下去，并最終退出歷史舞臺。我建議各級政府順勢為之，做好準備，迎接流動人口的到來。”邵念強如是告訴記者。
