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2025年03月14日
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從數(shù)據(jù)看，自從1978年那場(chǎng)偉大變革開始，中國(guó)的城市化進(jìn)程取得令人炫目的成就。1978年，中國(guó)的城市化水平還徘徊于8.5%上下。2012年，根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2012年社會(huì)藍(lán)皮書》，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)千年來首次超過農(nóng)業(yè)人口，達(dá)到總?cè)丝?0%以上。
正如上述不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)一樣，歷經(jīng)30多年發(fā)展之后，如何評(píng)價(jià)今日中國(guó)的城市化進(jìn)程呢？
城市化絕對(duì)不是土地的城市化
談及中國(guó)城市化，第一個(gè)爭(zhēng)論就是：到底什么是城市化？2012年初夏，中國(guó)社科院發(fā)布《2012年社會(huì)藍(lán)皮書》說“我國(guó)人口城市化率已達(dá)50%”，這包含了沒有城市戶口的常住人口，它公布說城市戶籍人口為33%。
對(duì)此，復(fù)旦大學(xué)發(fā)展與政策研究中心主任陸銘告訴《瞭望東方周刊》：“國(guó)際上的城市化指標(biāo)是城市人口占總?cè)丝诘谋戎亍?guó)內(nèi)外對(duì)城市人口的定義存在著巨大差異。國(guó)外按照人口密度，一個(gè)地區(qū)人口達(dá)到一定密度稱為城市，區(qū)域內(nèi)的人全是城市人口。但中國(guó)城市人口定義分為城市戶籍人口和城市常住人口。”
眾所周知，常住人口與本地城市人口，享受到的服務(wù)存在差異。陸銘舉例，公租房、廉租房在大多數(shù)城市并不覆蓋非戶籍人口。
北京大學(xué)城環(huán)學(xué)院旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎把這一情況視為“半城市化”。他說：“這個(gè)群體在城市上班，戶口還在農(nóng)村，但在人口統(tǒng)計(jì)時(shí)算城鎮(zhèn)化人口。而地方政府為了節(jié)約社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)民工子女就學(xué)等開支，不太愿意把他們納入城市戶口。所以人口的職業(yè)城市化快于人口社會(huì)地位的城市化，表現(xiàn)為半城市化的現(xiàn)象。”
在中國(guó)，比人口城市化更快的是土地城市化。據(jù)陸銘研究，城市擴(kuò)張現(xiàn)象在西部最為嚴(yán)重，中部其次。他對(duì)280多個(gè)城市建成區(qū)的擴(kuò)張速度與非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度之比進(jìn)行了分析：全國(guó)來看，這個(gè)速度比是兩倍。東部城市差別不大，西部是非農(nóng)業(yè)人口增速的三倍。他認(rèn)為，中國(guó)土地城市化擴(kuò)張過快主要在于內(nèi)地。
吳必虎說：“城市面積擴(kuò)張過快源于地方政府急切渴求土地，一些城市征用土地報(bào)給國(guó)務(wù)院審批時(shí)，可能已經(jīng)提前用完了未來二十年的土地。地方政府、開發(fā)商及建筑商等利益鏈上的人為獲得更多收益，熱衷于推動(dòng)土地城市化。”
“城市化絕對(duì)不是土地的城市化。但只要國(guó)家政策允許，地方政府盡量把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化成非農(nóng)業(yè)用地，為了財(cái)政創(chuàng)收和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。”陸銘說。
“城市化大躍進(jìn)”？
中國(guó)科學(xué)院院士陸大道曾認(rèn)為：“城市化大躍進(jìn)”已超出城市化正常軌道，出現(xiàn)了盲目追求大規(guī)模以及嚴(yán)重浪費(fèi)土地等令人不安的一些趨向。
近年來，盡管國(guó)務(wù)院三令五申控制開發(fā)區(qū)和城市土地占用，但城市“大”規(guī)劃和建成區(qū)蔓延式大擴(kuò)張的現(xiàn)象還在繼續(xù)。
吳必虎認(rèn)為，這帶來的最大危害是社會(huì)不公。“大量土地是來自附近農(nóng)村，在征用過程中，地方政府以低價(jià)從農(nóng)民手里獲得土地，轉(zhuǎn)手以幾倍甚至上百倍的價(jià)格賣出，即所謂的土地財(cái)政。”
已經(jīng)被城市化的土地又是如何被利用的呢？吳必虎介紹：“不少城市在建第二座城市，以工業(yè)開發(fā)區(qū)、高科技開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等形式出現(xiàn)，這些開發(fā)區(qū)60%以上是不成功的，出現(xiàn)大量圈地拋荒現(xiàn)象。新區(qū)房子賣不掉，工廠垮臺(tái)。”
鄂爾多斯康巴什新城，曾引起極大關(guān)注，由于工業(yè)區(qū)沒有工業(yè)，住宅區(qū)人煙稀少，被外界稱作“鬼城”，被輿論稱為中國(guó)各地新城中最為極端的縮影。
陸銘說，這反映了用地指標(biāo)超過實(shí)際用地需求。人們?cè)噲D給內(nèi)地城市更多用地指標(biāo)，提供更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，卻忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。
陸銘團(tuán)隊(duì)的研究成果顯示，與發(fā)達(dá)國(guó)家、同等發(fā)展水平的國(guó)家相比，中國(guó)雖然勞動(dòng)力豐富，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)的能力是相對(duì)偏低的。目前的用地政策在鼓勵(lì)偏資本的產(chǎn)業(yè)，影響經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)的能力。
“內(nèi)地土地利用效率低，導(dǎo)致城市面積擴(kuò)張，實(shí)際上沒有招來那么多廠，創(chuàng)造不了預(yù)期的就業(yè)，農(nóng)業(yè)人口變成非農(nóng)業(yè)人口速度就慢了。”陸銘說。
在急速的城市土地?cái)U(kuò)張中，最令陸銘擔(dān)憂的是，哪里地便宜企業(yè)去往哪里，不少企業(yè)搬離東部，造成一種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的假象。企業(yè)的生產(chǎn)和運(yùn)輸成本上升，尤其對(duì)于外貿(mào)企業(yè)而言，遠(yuǎn)離港口成本倍增，不利于中國(guó)產(chǎn)品與東南亞國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)。
相比西部出現(xiàn)的土地拋荒，東部地區(qū)土地可謂寸土寸金，不少城市瞄上海灘山頭，于是出現(xiàn)了大量填海削山，造出工業(yè)、農(nóng)業(yè)用地的情況。
“這種代價(jià)高昂的拓地方法，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，一些島嶼已經(jīng)消失。土地資源按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式配置，未來十年內(nèi)必須要改變。糾錯(cuò)成本也是一種資源浪費(fèi)。”陸銘說。
城市化快了還是慢了
“正常的城市化是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，但過快的城市化弊大于利，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮城市化速度了。”吳必虎說，為謀求高速發(fā)展，近年在一些黨政部門甚至興起一股“5+2、白加黑”的作風(fēng)。
“強(qiáng)調(diào)短期內(nèi)必須把路修好、設(shè)施建好。跟老百姓商量來商量去，土地開發(fā)不成，因此催生強(qiáng)拆現(xiàn)象。很多城市沒有規(guī)劃好就倉促上馬，有的邊規(guī)劃邊建設(shè)，更有城市建設(shè)后補(bǔ)規(guī)劃。”吳必虎說，“為什么城市下水道沒人投資，為什么一些地方農(nóng)民子弟學(xué)校被拆掉？土地開發(fā)出GDP，而服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、民政福利投資等對(duì)GDP快速增長(zhǎng)很難起到立竿見影的效果，所以地方政府不太愿投這個(gè)錢。”
吳必虎認(rèn)為，一些地方政府單純理解經(jīng)濟(jì)建設(shè)就是GDP增長(zhǎng)。
不過陸銘認(rèn)為，中國(guó)城市化的速度還是太慢了。目前城市化的進(jìn)程應(yīng)與工業(yè)化的進(jìn)程相配套，中國(guó)二、三產(chǎn)業(yè)占GDP總量90%，官方公布的50%的城鎮(zhèn)人口在從事占GDP10%的第一產(chǎn)業(yè)，一個(gè)直接后果是城鄉(xiāng)收入差距拉大。
從上世紀(jì)80年代開始，中國(guó)就有不少學(xué)者開始倡導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)，認(rèn)為發(fā)展中小城鎮(zhèn)可以避免大城市存在的問題。一直以來，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)發(fā)展也是中國(guó)一項(xiàng)重要政策。包括目前的戶籍制度改革重點(diǎn)也是中小城市，大城市限制仍舊比較嚴(yán)格。
“這種提法未必是正確的。我們沒有充分認(rèn)識(shí)到大城市發(fā)展的好處，大城市有更大的創(chuàng)造就業(yè)，增加收入，提升勞動(dòng)生產(chǎn)率的作用。大城市人口密度高，有節(jié)約能源、占地的好處。大城市出現(xiàn)擁擠、污染、犯罪率高的問題，放在全世界看，并不一定與城市規(guī)模正相關(guān)。這些問題，可以通過技術(shù)和管理加以改進(jìn)，而不能通過限制城市的發(fā)展來逃避這些現(xiàn)象。”陸銘說。
陸銘認(rèn)為，長(zhǎng)期以來，我國(guó)的戶籍制度制約著人口城市化的進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)沒有充分吸納農(nóng)民進(jìn)城。不少農(nóng)村人在城市打工，回老家蓋房，在城市干不動(dòng)了還是告老回鄉(xiāng)，從這個(gè)角度看，中國(guó)的城市化進(jìn)程實(shí)際上是慢的。
對(duì)于中國(guó)戶籍制度，陸銘曾在多家媒體寫文章呼吁改革。“戶籍制度本身造成大量成本，比如收入不均等、勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)會(huì)不均等，一些大城市形成外來人口聚集區(qū)，居民幸福指數(shù)不高，對(duì)于政府的信任程度下降。政府大量的維穩(wěn)成本一定程度上也在為戶籍管理帶來的負(fù)面效應(yīng)埋單。”
他呼吁加快戶籍放寬的速度，降低門檻。在他看來，上海40%的外地人，廣東一些城市50%到70%的人口沒有本地戶籍，這種管理太嚴(yán)格了。其實(shí)一些高門檻沒有必要，分工差異使得大城市更能為低技能勞動(dòng)者創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，而這些崗位又是大城市所必需的。戶籍制度造成高低技能勞動(dòng)者身份的差距，對(duì)城市和諧發(fā)展是不利的。
“要以是否長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)，繳納社會(huì)保障金來衡量是否獲得戶籍。一個(gè)在上海送了十年牛奶的人，為什么就不能長(zhǎng)期在上海待下去呢，既然大家都需要這樣的服務(wù)？”陸銘說。
城市化仍是未來發(fā)展動(dòng)力
按照官方標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的城市化率已經(jīng)超過50%。國(guó)際歷史表明，城市化率達(dá)到50%會(huì)進(jìn)入加速過程，60%至70%進(jìn)入減速階段。
“隨著政策對(duì)人口自由流動(dòng)限制的放寬，城市化的速度還會(huì)加快。”陸銘說。
吳必虎認(rèn)為，中國(guó)各地城市化水平不盡相同：西部處于初步階段，中部進(jìn)入快速發(fā)展期，而像北京這樣的東部大城市已進(jìn)入了后工業(yè)化的時(shí)代，城市化基本完成。
“東部城市大框架已經(jīng)拉好，城市服務(wù)和管理還跟不上。政府應(yīng)從市民生活質(zhì)量上考慮，比如下水道、城市交通的建設(shè)等等。具體項(xiàng)目和規(guī)劃，需要長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，不能這一屆政府做得小模小樣的，下一屆再重新修。歐洲的下水道一百多年歷史還在使用，而我們不斷地在修。”吳必虎說。
與大多數(shù)學(xué)者一樣，陸銘和吳必虎都認(rèn)為，中國(guó)的城市化是支持未來中國(guó)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?/p>
這種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴投資，而拉動(dòng)消費(fèi)，很少有人意識(shí)到大城市的發(fā)展創(chuàng)造著多大的消費(fèi)潛能。
根據(jù)陸銘的研究，在收入、工作等相似的情況下，沒有城市戶口的人比擁有城鎮(zhèn)戶籍的人消費(fèi)低30%。大量城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)轉(zhuǎn)非，意味著巨大的消費(fèi)空間。
“不管從提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助中國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫，城市化無疑是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重大引擎。”陸銘說。
社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要內(nèi)在動(dòng)力。“以往，工業(yè)是社會(huì)發(fā)展的引擎，但未來現(xiàn)代制造業(yè)水平很高，少數(shù)高知識(shí)或職業(yè)技能的人即可操控完成。農(nóng)業(yè)的機(jī)械化，生產(chǎn)效率的提高，導(dǎo)致農(nóng)村土地不需要那么多人耕種了。”吳必虎說。
他認(rèn)為，未來城市化主要靠服務(wù)業(yè)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)包含創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、金融服務(wù)業(yè)等等，未來城市化，很多人不需要從事體力活動(dòng)。大家希望在有限的資源和能源供給下，都能在城市中生活好。
歐美以往曾走過大量消耗煤、石油等能源，大量占用土地的方式。“這種模式在中國(guó)行不通，中國(guó)人口太多，必須另辟新徑，如何發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)推動(dòng)城市化，中國(guó)人似乎還沒有完全做好準(zhǔn)備。”吳必虎表示。
