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2025年03月14日
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城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點是中小城市。現(xiàn)在的問題是，我們用大量的公共資源去支持行政等級高的城市（市區(qū)）；而行政等級較低的地級，特別是地級以下城市，主要是各類中小城市、小城鎮(zhèn)得到的公共資源則太少。一句話就是：城鎮(zhèn)化的政策重心并不支持城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點。
土地資源、財政收支以及公共服務(wù)等，明顯集中于層級較高的城市，也就是重心偏上。
從土地上看，2000-2010年，中國地級以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長了95.8%，而同期中國縣級以下城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長了50.9%。西南某省幾乎一半的建設(shè)用地用于省會的新區(qū)建設(shè)；西南另一個省的省會城市的建設(shè)用地占全省的三分之一。河南省到2020年用地的96%為縣級以上及省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)只有4%。從財政收支看，2010年，中國地級以上城市市轄區(qū)預(yù)算內(nèi)財政收入占全國財政收入的28.8%；而支出則占到35.1%。從公共服務(wù)差距看，2010年地級以上城市市轄區(qū)人均教育支出、人均床位數(shù)和人均醫(yī)生數(shù)分別是縣和縣級市的1.97、2.6、2.8倍。
另一方面，從城鎮(zhèn)化要解決的核心問題，也就是從吸納城鎮(zhèn)人口方面來看， 2010年中國直轄市吸納城鎮(zhèn)人口比重為9.4%；省會城市吸納城鎮(zhèn)人口為14.5%；地級市吸納城鎮(zhèn)人口的比重為30.5%；縣級市吸納人口的比重為16.1%；建制鎮(zhèn)為29.5%。如此看來，地級以及地下吸納了七成多城鎮(zhèn)人口。
這里對照出來的問題就是：政策資源在上面，人口城鎮(zhèn)化的重心在下面，上下之間不一致。如果我們希望城鎮(zhèn)化的重點是中小城市（一般就是地級以下城市），而我們的公共資源卻仍然支持大城市（及轄區(qū)）。我們不就是在說一套做一套嗎？
人口往哪里流，基本上遵從于市場規(guī)律。但是公共資源往哪里投放，則需要體現(xiàn)明確的政策意圖。當(dāng)前推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，有必要從公共資源的合理配置入手。配置的目標(biāo)要求就是下移城鎮(zhèn)化政策的重心。
（作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）
