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2025年03月14日
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原題：莫讓“頂層設計”走形
改革的頂層設計一個最根本的目標，就是要調整不合理的利益格局，遏制既得利益的膨脹。強調改革的頂層設計，強調改革進入打“攻堅戰”階段，就是要“攻”調整利益格局、遏制既得利益膨脹這個“堅”。
在改革進入“深水區”、攻堅在即的今天，“改革的頂層設計”問題引起人們廣泛關注。這一概念，表達出我們對推進全面改革的一種新認識。但從實際情況看，人們對“頂層設計”的理解并不一致，甚至存在不少認識上的誤區。澄清這些誤識，無論對準確把握改革的目標和方向，還是對拿捏改革尺度，都非常重要。
在我看來，“改革的頂層設計”不是一個空泛的概念，也不是一個什么都可以隨便往里裝的筐，而是針對現階段改革狀況提出的戰略思考，至少在四個方面應有明確的界定。
頂層設計不是事無巨細的執行方案
在科技領域，一談到“設計”，人們往往會聯想到為完成某件事情提供具體的圖樣、實施方案，總之和落實有關，因而越具體、詳盡越好。但是，體制改革意義上的設計卻不是這樣。尤其頂層設計，更不能如此。頂層設計的確切含義，應當是明確改革方向，劃定改革邊界，為來自第一線的改革探索留出空間，降低改革的風險。
這首先是因為，我國地域廣闊，發展程度不一，各地條件千差萬別，即使是常規性工作，尚且不能完全按一個模式進行，更何況改革，尤其是整體性改革。指望制定一個在所有時期、所有情況下對全國所有地方都適用的詳細規劃，然后大家不折不扣地來執行就行，顯然是天真可笑的。其次是因為，全面的、整體性的改革涉及各種最復雜的關系和矛盾，會遇到各種不確定因素。不可能設想，我們對所有這些關系、矛盾、因素及其變化都了如指掌，提出一一對應的解決方案。我們曾經假設，因為掌握著科學理論，我們能夠通過制定和實施包攬一切的規劃，實現生產和需求的完全平衡，并因此而選擇了計劃經濟。在這方面，歷史已經給了我們足夠深刻的教訓。
特別需要指出，如果普通人這樣理解頂層設計，可能僅僅是個認識問題；但是，一旦掌握著權力的部門和決策者也如此理解，那就可怕了。按照這樣的思路推進頂層設計，最可能的結果是：公權力本來是改革的對象，現在卻成了改革的主體，于是，改革變成了權力對社會的包攬和管制，變成了掌權者自娛自樂的游戲。
強調改革有發生這種異變的可能，絕非危言聳聽。在實踐中，我們已經在一些部門的所謂“改革創新”中看到了這種變形。從這個角度講，一些學者對“頂層設計”的前景懷有憂慮，甚至進而對這個提法持保留態度，也可以理解。這樣的“頂層設計”，本質上反映的是計劃經濟式的思維。
必須摒棄把頂層設計等同于權力集中的誤識，防止把頂層設計看作新一輪權力上收的起點。改革應是上下互動的過程。一方面，中央為改革提供明確的理念、思路、原則和框架；另一方面，地方和基層在給定的條件范圍內放開手腳，進行探索。這恰恰是鄧小平一直堅持的思路。鄧小平強調，黨的好政策不是靠少數人坐在辦公室里想出來的，而是廣大黨組織、黨員和人民群眾在實踐中創造出來的。我們黨把這些好的經驗加以概括、總結，才形成了黨的正確決策。這一思路，今天我們仍然應當堅持。
所以，在重視改革的頂層設計的同時，很重要的一條，就是要警惕和防止計劃經濟思維的復活。
頂層設計不只是中央的事情
對頂層設計認識的另一個誤區是，一聽到“頂層”這個詞，一些人就以為是指最高層，好像頂層設計只是中央的事情。這是不對的。頂層設計是系統論的概念，其基本含義是，把要做的事情看作一項系統工程，著眼于把事物的整體性和可操作性有機結合起來，進行統籌思考和規劃。系統是由若干要素以一定結構形式聯結構成的具有某種功能的有機整體。系統作為一個概念是相對的，世界上任何事物都可以看成是一個系統。因此，一方面，一個系統由許多個要素共同組成；另一方面，每個要素本身又是更小的要素組成的系統，只是在母系統中作為子系統存在罷了。
所以，正確的理解，應該是把頂層設計視為整體設計、系統設計。每個相對獨立的系統都可以有自己的頂層設計，都要對頂層設計負起責任。把全黨全國作為一個系統，黨中央便是頂層設計的責任人；把省、市、縣分別看作系統，各省、市、縣也應有自己的頂層設計。至于基層，更是一個越來越有必要把經濟發展、政治發展、文化發展和社會治理統籌起來進行考慮的系統。
因此，應該把頂層設計作為下一步地方和基層推進改革的一項基本要求。近年來，由于不斷深化的改革的推動，在不少地方和基層的改革嘗試中都可以看出，頂層設計的理念在不斷強化，頂層設計的原則得到運用。但是，也必須承認，全面而言，改革的狀況不容樂觀。除了相當一些地方缺乏改革動力外，還有相當一部分地方的創新停留在就事論事上，停留在一次次“雨過地皮濕”的活動上，缺乏整體性和系統性，治標不治本，充其量只能收到“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的效果，甚至往往連這樣的效果都沒有。改變這種狀況，迫切需要頂層設計理念的普及。
片面地把“頂層”理解為高層，在實踐中還往往導致這樣一種情況：一些部門出于自己的考慮，加強垂直管理，對地方和基層提出各種要求，作出各種限制，客觀結果是拿走了本屬于地方和基層的權力，卻把更多的責任留給下面，使得地方和基層在本地域范圍內的統籌和協調無從談起，嚴重挫傷地方和基層推進整體改革嘗試的積極性。因此，規范部門的權力，是改革頂層設計一項不可缺少的內容。
頂層設計不是部門設計
從系統論角度講，或全國，或一個省、一個市、一個縣，都可以當做一個系統來設計。由此似乎可以推定，一個部門同樣可以作為一個系統來設計。我們不得不說，這恰恰又是一個重大的認識誤區。的確，每個部門都有自己的工作，都可以為改進工作進行探索和創新，從更深層次上說，還可以用頂層設計的理念進行深度探索和創新。但這個道理卻不能簡單地搬用到政治體制改革領域里。政治體制改革，本質上是公權力的改革，是公權力的重新分配和調整。部門作為現行權力格局的一部分，是典型的構成公權力系統運行的要素，應當作為改革的對象被納入頂層設計中，而不是改革的頂層設計的承擔者。在這方面，它和作為一個系統的省、市、縣有著重大的不同和區別。
現階段改革中往往有一種傾向，就是自覺不自覺地把改革創新混同于工作任務，把它們布置到部門中去落實。部門工作同樣需要創新不假，卻不是改革的本義，至少不是改革的主要內涵。
部門通常是為完成常規工作而設立。相反地，改革則是要打破常規。在這一點上，二者實際上存在矛盾。把改革的重任交給部門，就是要求以常規工作為基本職能的部門把打破常規作為自己的任務，這就如同把管理雞群的任務交給黃鼠狼。在這里我絕無貶低部門工作的意思，在國家權力運行中，部門工作自然有其不可或缺的意義。我只是想說明，用這個思路來推進改革是不行的。
把改革頂層設計分解到部門去設計，最直接的結果有二：一是架空改革，二是改變改革的實質。
說它架空改革是因為，這個過程本身就是一個消解改革的過程。鄧小平曾經強調，改革是社會主義制度的自我完善。為什么需要完善？就是因為存在不那么完善的方面。而在林林總總的不完善的方面中，最突出的，就是權力配置不夠合理，運行機制不夠健全，從而使我們執政不夠科學。因此，調整權力結構、理順權力關系、規范權力運行是改革的題中應有之義。但是，上述“落實”式的改革首先把體現權力配置現狀的部門排除在外，這就使改革沒有了對象，進而失去了理由。
這樣一來，改革中許多問題的性質就被改變了：該不該擁有某種權力的問題變成了怎樣使用這種權力的問題；要不要還權于社會的問題變成了怎樣加強對社會控制的問題；要不要適度分權的問題變成了權力如何自我限制和約束的問題；等等。總之，用把改革變成部門任務的方式代替頂層設計，或者把頂層設計等同于部門設計的簡單相加，必然導致頂層設計的變形和改革的變質。我多次強調的改革“部門化”和“碎片化”，即為所指。
頂層設計必須以調整利益格局、遏制既得利益膨脹為目標
由于長期執政理念和執政思路存在問題，我們形成了一套不夠合理、不夠科學的執政體制。對這套體制的弊端和缺陷，鄧小平早在1980年的《黨和國家領導制度的改革》中就有全面而系統的概括。改革進行到今天，盡管成就之偉大有目共睹，但我們也不能不承認，這些弊端和缺陷，在現實中仍大量存在。針對這些弊端和缺陷提出的一系列改革任務，遠未完成。
之所以未完成，是因為這種改革比想象的要難。其中最難就難在，權力的背后是利益，權力配置背后是各種資源（包括經濟資源、政治資源、社會資源、文化資源）和利益的分配。不合理、不科學的體制，不僅僅使權力運行狀況不佳，而且還會沉淀出不合理的利益格局。今天的改革已然到了一個關節點：不去觸動權力配置背后的利益格局，對既得利益作出明確限制，很難取信于民。
這幾年公眾中開始出現對改革失望的情緒，既非我們的經濟發展不夠快，也非老百姓沒有得到任何實惠。很重要的一個原因是，改革在不少方面不是限制，而是加強了既得利益的地位。特別是，在改革“部門化”、“碎片化”的情況下，一些機構借改革為名，行擴權之實，“改革創新”成了強勢群體、強勢部門攬權擴權的工具，更令社會怨聲不斷。前幾年吳敬璉先生就明確指出，部門利益和既得利益的干擾，是深化改革、完善社會主義市場經濟體制最主要的障礙。他認為，一個很令人擔憂的現象，就是不少部門明目張膽地把部門利益置于國家利益和民眾利益之上，部門利益和強勢集團結合得越來越緊密?？催@些年權力越來越向部門集中的勢頭，便可斷定此言不虛。至于愈演愈烈的腐敗現象，不過是對權力節制不力而必然長出的毒瘤而已。
因此，改革頂層設計一個最根本的目標，就是要調整不合理的利益格局，遏制既得利益的膨脹。強調改革頂層設計，強調改革進入打“攻堅戰”階段，就是要“攻”調整利益格局、遏制既得利益膨脹這個“堅”。盡管調整權力和利益格局、觸動既得利益不是一件容易的事情，會遇到各種各樣的阻力，尤其是來自體制內的阻力，但執政黨拿出“壯士斷腕”的勇氣沖破這些障礙和阻力，改革才會有光明的前景。離開了這一點，無論談改革，還是談頂層設計，都沒有實質性意義。
