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2025年03月14日
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“受不了深圳的房租半年就加一次，受不了找個好的房子好難，受不了經(jīng)常搬家的無奈，受不了在深圳沒有家的感覺，咬咬牙把這幾年辛苦攢下的錢再加上借的錢，買了一套小產(chǎn)權(quán)房。但還是擔心呀，小產(chǎn)權(quán)房是沒有保障的。但是對我們這種低收入的家庭，現(xiàn)在下有小上有老，能怎么辦？哎呀！”在深圳打拼了幾年，已經(jīng)成家生子的李先生這樣抱怨道。
抱怨歸抱怨，每平方米不到4000元的房價還是吸引了無數(shù)像李先生這樣的普通階層將家安在了令人不安的“小產(chǎn)權(quán)房”里。公開數(shù)據(jù)顯示，截至2011年年底，深圳市共有小產(chǎn)權(quán)房37.94萬棟，建筑面積高達4.05億平方米，占據(jù)了深圳市總建筑面積的半壁江山。若按人均居住面積20平方米計算，深圳的“小產(chǎn)權(quán)房”足以容納這座城市的所有人口！
對個人來說，“小產(chǎn)權(quán)房”介于有產(chǎn)權(quán)與無產(chǎn)權(quán)的模糊狀態(tài)中；對政府來說，“小產(chǎn)權(quán)房”涉及城市規(guī)劃、房屋建設(shè)管理、房價調(diào)控、盤活土地存量等問題；而對于產(chǎn)權(quán)制度尚處于轉(zhuǎn)型階段的中國來說，“小產(chǎn)權(quán)房”則直指中國的基本物權(quán)制度。涉及面頗廣的“小產(chǎn)權(quán)房”具有牽一發(fā)而動全身的效應。
今年5月25日，醞釀了兩年的《深圳市土地管理制度改革總體方案》出臺，有關(guān)方面把“土地分類確權(quán)，促進土地產(chǎn)權(quán)明晰化”排在近期工作的首位。這份方案立即激起了媒體和專業(yè)人士針對“小產(chǎn)權(quán)房”問題的新一輪討論。為了解“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)狀及可能解決的方案，《南風窗》記者前往深圳進行調(diào)查。
生態(tài)
盡管討論很熱烈，但傳遞出來的信息卻很矛盾。媒體報道呈現(xiàn)出截然相反的兩種態(tài)度。一種表示了樂觀心態(tài)，認為確權(quán)勢在必行；一種則指出，確權(quán)仍未見跡象，只是一廂情愿。正值輿論爭論不休，深圳市常務(wù)副市長呂銳鋒明確表態(tài)，對于“小產(chǎn)權(quán)房”可能合法化的解讀是不正確的，“對于非法房地產(chǎn)和違法建筑，深圳將堅決打擊、不給出路！”
“這次風聲這么緊，是不是不讓賣了？這樓會不會被拆了？”《南風窗》記者在深圳市布吉鎮(zhèn)南嶺村的一個售樓處詢問?！霸趺磿课覀儾皇沁€開著門嘛。絕對可以放心。這棟樓幾乎都賣完了，全部都是外面的人(非本村)，對面那棟也是我們老板開發(fā)的。如果要拆，不可能現(xiàn)在還在建。前兩天電視上還在講有可能拿到產(chǎn)權(quán)證。”負責一棟30層住宅樓銷售的售樓小姐這樣安撫記者。
這棟樓位于南嶺村金坑大道旁的一個“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)。此處距離深圳羅湖火車站不到10公里，交通方便，通車不久的輕軌也經(jīng)過附近。記者在小區(qū)里走訪后發(fā)現(xiàn)，在官方強硬表態(tài)和輿論的連日關(guān)注之下，氣氛顯得有些異常，并不像售樓小姐所說的那么輕松。小區(qū)里每隔幾步就能見到一家掛著“房屋租售”的門店，可見往日房屋交易的火爆景象。但令人奇怪的是，幾乎所有門店都關(guān)門了，連招牌上的聯(lián)系電話也都統(tǒng)一用報紙遮擋或者干脆挖掉了。
附近一間裝修店的老板告訴本刊記者，“最近才關(guān)的，老板很快就會回來。”小區(qū)入口處的一家房屋中介的卷簾門下拉了一半，里面坐著幾個人。記者提出要租房或者買房，一個老板模樣的人先是報出了“3房1廳30多萬”的價格，然后細細打量了一下本刊記者，顯得警惕起來，連聲說“我們不賣這里的房”。
唯獨上述售樓處沒有遮遮掩掩，不僅在門口擺出了“××花園2房2廳36.8萬”的信息，還在樓盤一樓大廳里擺出了樓盤模型和戶型效果圖?！拔覀兝习鍙拇謇镔I下土地，你要買房的話，是跟我們簽，不是和村里。除了這棟，里面還有一棟是我們的?！笔蹣切〗愀嬖V本刊記者。
“小產(chǎn)權(quán)房”當前的發(fā)展態(tài)勢已遠遠超出了人們的想象。記者粗略計算了一下，南嶺村這個被3條平行的馬路分割成4排的小區(qū)里，竟有大約60棟高達100多米的30層住宅樓。小區(qū)里沒有任何公共用地，除了高樓就是不到10米寬的道路。這么多大樓緊挨著，讓人備感壓抑。距離這個小區(qū)不遠的地方，還有一處布局相似但規(guī)模較小的“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)。
在深圳工作的鐘先生早在2010年就在大梅沙附近買下一套100平方米左右的“小產(chǎn)權(quán)房”，只花了20多萬元。“我買房的小區(qū)和普通的商品房小區(qū)是一樣的，很寬敞?！辩娤壬嬖V本刊記者。的確，本刊記者走訪了其他一些“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)，從外觀上與其他商品房小區(qū)幾乎沒有差別，但是售價卻普遍便宜一半以上。
在深圳市寶安區(qū)沙井街道，本刊記者看到，這里已經(jīng)建好的樓盤整齊開闊，頗有人氣，另外還有幾個樓盤仍在建設(shè)中。據(jù)悉，這附近八九成的樓盤都是“小產(chǎn)權(quán)房”。
“小產(chǎn)權(quán)房”在深圳的官方名稱是“歷史遺留違法建筑”。雖然頂著“違法”的帽子，深圳“小產(chǎn)權(quán)房”的交易幾乎處于公開狀態(tài)?！按蠹叶荚诠_賣。我有朋友在關(guān)外一個街道辦工作，他不久前還打電話讓我買‘小產(chǎn)權(quán)房’，說有好推薦。連他們街道辦的都在幫著賣。”家住深圳的小周告訴本刊記者。
問題
正如李先生擔心的那樣，“小產(chǎn)權(quán)房是沒有保障的”。楊林律師告訴本刊記者，在他看來，區(qū)分“小產(chǎn)權(quán)房”主要看兩個標準，一是看權(quán)利歸屬，二是看能不能進入市場流通。在權(quán)利歸屬不明，交易不受法律保護的情況下，“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛頻出。
楊林律師告訴本刊記者，他所接觸的糾紛主要有幾類：一是當事人之間的確權(quán)，比如說出賣方事后反悔了，要求確認土地權(quán)利仍屬于自己，而不是買房者；二是違約糾紛，與普通商品房一樣，可能存在付了錢沒交房、重復交易等情況；三是拆遷征地補償?shù)臓幾h。房子買下來后，遇到拆遷征地，“很多情況下，征地款被原地主強行拿走”。據(jù)媒體報道，近期在沙井街道就發(fā)生了數(shù)起因土地糾紛引起的維權(quán)事件。
“小產(chǎn)權(quán)房”得不到保障的體現(xiàn)是一方面容易導致糾紛，另一方面這些糾紛找不到制度內(nèi)的解決途徑。將糾紛留在社會層面內(nèi)部消化，其結(jié)果可能會導致社會矛盾激化，使得各種不可控的非正式權(quán)力規(guī)則在坊間流行。在深圳市龍崗區(qū)執(zhí)業(yè)的一位律師告訴本刊記者，這樣的案件他們都不愿意代理，法院根本不受理。
在楊林律師看來，一味否認“小產(chǎn)權(quán)房”，在管理上一片空白，其后果除了糾紛無法正常解決以外，還存在更嚴重的問題。對政府來說，“小產(chǎn)權(quán)房”對正常的房地產(chǎn)交易市場造成了沖擊；其次是社會治安留下了隱患；再次是建筑質(zhì)量和城市合理規(guī)劃無法得到保障。
一方面是官方措詞嚴厲的表態(tài)和制度缺失的潛在風險，另一方面卻是“小產(chǎn)權(quán)房”交易市場的風生水起?！爱斎粵]有產(chǎn)權(quán)證，沒有任何證件，就是我和農(nóng)民兩個人簽了合同?！庇浾邌柕浇灰资侨绾芜M行的，鐘先生這樣回答。盡管“小產(chǎn)權(quán)房”存在諸多風險，但即使是熟識法律的法官也抵擋不住低價的誘惑。一位法官向本刊記者透露，“我們法院有幾個法官也買了?！?/p>
面對種種問題，該建的樓還是建了，該買的還是買了，不論是土地所有人，還是開發(fā)商，還是像李先生、鐘先生一樣的普通市民，似乎都愿意承擔未知的風險?；蛘?，他們其中某些人深知“法不責眾”，在提倡“先走一步”的深圳，總是能夠?qū)L險化于無形之中。
一位熟悉建設(shè)行業(yè)的人士告訴本刊記者，“小產(chǎn)權(quán)房”從報建到銷售，其中涉及多個政府部門，首先是所在街道辦，然后是區(qū)一級的土地管理部門，最后是市級的國土規(guī)劃和住建部門。常年在深圳從事房地產(chǎn)法律業(yè)務(wù)的楊林律師告訴本刊記者，之所以能夠闖過這么多道關(guān)卡，一方面是因為目前政府缺少針對“小產(chǎn)權(quán)房”進行管理的法律依據(jù)，另一方面政府部門很容易被疏通關(guān)系，沒有進行具體監(jiān)督。
據(jù)了解情況的人士向本刊記者透露，長期以來，深圳市法院一律不受理因“小產(chǎn)權(quán)房”的流通、買賣而產(chǎn)生的糾紛案件，但是目前有關(guān)方面正在研究，“準備開口子了，今年底之前肯定會放開”。這顯示，事情往積極的一面邁進了一步。然而，即使法院愿意受理了，法律依據(jù)是什么呢？正因為法律依據(jù)的缺失才使得“小產(chǎn)權(quán)房”長期游離于正式制度之外。
破局
“小產(chǎn)權(quán)房”的種種問題并非深圳獨有。在全國范圍內(nèi)，根據(jù)調(diào)查，過去15年間“小產(chǎn)權(quán)房”總竣工面積占城鎮(zhèn)住宅竣工面積的比重高達10%左右。
2012年2月，國土資源部提出今年要試點清理“小產(chǎn)權(quán)房”，并明確表示，不得對“小產(chǎn)權(quán)房”進行確權(quán)發(fā)證。次月，國土部更提出，要大規(guī)模清理“小產(chǎn)權(quán)房”。數(shù)月后，隨著《總體方案》出臺，深圳作為土地管理制度改革綜合試點也正式啟動了，國土資源部部長徐紹史出席了啟動儀式。這被解讀為深圳將為全國的“小產(chǎn)權(quán)房”問題探路。
實際上，深圳曾在1999年、2001年、2004年和2009年多次出臺有關(guān)法律法規(guī)，試圖解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題。然而，據(jù)一位已經(jīng)開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”樓盤10幾年的房地產(chǎn)商告訴媒體，“幾乎每次政府高調(diào)打擊，都會引發(fā)另一輪搶建高潮……因為幾乎每次高調(diào)打擊后，都有部分違章建筑拿到房產(chǎn)證?！?/p>
楊林律師曾多次參與“小產(chǎn)權(quán)房”有關(guān)法律問題的討論。他認為，利益涉及面太大，使用強拆、一刀切等做法阻力太大。但如果無條件確權(quán)，又與目前中國的土地制度不符，而且容易對房地產(chǎn)市場造成強烈沖擊。因此楊律師提出，最合理的做法應當是進行疏導，“有條件的確權(quán)”。楊律師透露，深圳市法院系統(tǒng)受委托正在開展大規(guī)模的“小產(chǎn)權(quán)房”調(diào)研項目。“第一步就是要摸清楚情況，是村民的宅基地，還是集體自留地或者是投資商合作開發(fā)建成的?！蹦壳霸撜{(diào)研正在進行中，對于調(diào)研何時結(jié)束，并無確切消息。
調(diào)研是第一步。楊律師認為，要根本解決問題，應該在物權(quán)制度上虛化所有權(quán)概念，強調(diào)使用權(quán)概念。據(jù)楊律師介紹，廣東省1995年曾出臺法規(guī)，提出農(nóng)村非耕地以外的自留地可用以抵押。這意味著集體土地使用權(quán)在一定程度上可以進行有限流通。在司法實踐中，2008年北京宋莊畫家村的李玉蘭案被認為是司法上破解“小產(chǎn)權(quán)房”僵局的代表性案例。該案中，2002年以4.5萬元出售農(nóng)村房屋給李玉蘭的村民，在2006年提出要收回房屋。法院雖然根據(jù)集體土地不能買賣的法律判決合同無效，支持村民收回房屋，但是認為導致合同無效的主要責任在村民。在李玉蘭提出反訴后，法院以村民損害了李玉蘭的信賴利益為由，再加上土地和房屋增值部分，共判處村民賠償李玉蘭近28萬元。此后，北京法院還做出了多次類似判決。
類似案例在一定程度上給予“小產(chǎn)權(quán)房”購置者司法保障，但正如深圳一樣，據(jù)本刊記者了解，此類糾紛在全國范圍內(nèi)通過法院解決的案例屈指可數(shù)。楊律師認為，如果既要維護目前的土地基本制度，又要給法院提供堅實的法律判決依據(jù)，可行的辦法是所有權(quán)和使用權(quán)分離，認可“小產(chǎn)權(quán)房”在使用權(quán)意義上的交易。
這一步確認后，政府就可以制定法規(guī)，對“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)劃、報建、驗收和出讓等進行管理，改變目前的混亂狀態(tài)。然而，在楊律師看來，政府介入管理，就涉及政府是否從集體土地上分利的問題。在目前強調(diào)土地財政的情況下，這種狀況似乎不可避免。再者，“小產(chǎn)權(quán)房”只要進入流通領(lǐng)域，必然對目前的房地產(chǎn)市場造成沖擊。楊律師認為，這種情況下，政府有可能采用限購、限貸和限價等政策措施。
“不怕，有什么怕的，反正便宜，收回去就收回去了?！碑敱究浾邌栫娤壬欠駬姆孔颖皇栈厝r，他這樣回答。然而，對于許多居住在“小產(chǎn)權(quán)房”里的人來說，也許并沒有這樣的底氣。這樣一種游離在制度之外，但又與民生緊密聯(lián)系在一起的交易領(lǐng)域，政府選擇無視和一味否認顯然不是一個最佳選項。
