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2025年03月13日
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城鄉戶籍制度是目前在我國被普遍批評的一種具有福利身份區隔和歧視性的制度。這一制度制定并形成于我國的計劃經濟時期，同時也被認定為是“二元經濟結構”的最顯著標志之一。對于戶籍制度改革的共識也是眾多改革之中最為充分的。但是改革至今幅度最小，仍未大規模起步。同時，它也是近年來在眾多改革領域內對改革的目標、方向、路徑認識最不統一，被利益綁架最深，最缺乏改革動力的一個制度。
一、戶籍制度改革的爭論
戶籍改革的核心是：由當地城市政府所提供的、與城市戶口相關的、具有排他性的三項公共服務：
1、以城市最低生活保障為主的社會救助服務
2、以經濟適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排
3、遷移人口子女在城市公立學校平等就學的機會
伴隨著戶籍制度的弊端日益凸現,已成為當今改革的焦點，但戶籍制度改革之所以進展不大和動力不足的另一個主要原因，就在于在戶籍制度改革在如何改革上存在很大的分歧。到目前為止，無論是政府、還是學術界對如何推進戶籍改革仍然無法形成共識。一旦涉及到實踐層面的改革方案，如改革的重點放在哪里？改革的瓶頸、阻力和路徑在哪里？改革的動力機制是什么？如何選擇戶籍改革的策略工具等一系列問題時，附著在戶籍制度之上的相關社會經濟管理體制、社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局錯綜復雜、盤根錯節，在穩定壓倒一切和發展就是硬道理的思維下，使得戶籍制度改革很難取得最終突破。
另一個主要原因，就在于在戶籍制度改革無論是在認識上，還是在實踐上存在一定的誤區。什么是戶籍制度中的核心內容？為什么戶籍制度改革會這么難？這不僅涉及到一個地方政府進行戶籍制度改革的激勵問題，也涉及到對現階段“城市戶口”到底包含什么內容的認識問題。戶籍制度改革是僅僅改革戶口登記和居住登記管理制度，還是要改革附著在其背后的福利保障制度和財政制度？是按照目前的政策以中小城市（鎮）為主，還是應該大中小城市都推進？是應該讓地方自主探索，還是需要中央的介入？是在給予流動人口戶口的同時，要求來自農村的流動人口放棄其承包地甚至是宅基地，還是不提出這類要求？對這些問題，無論是既有的戶籍改革探索，還是目前的一些認識，都存在不小的誤區。
實際上，戶口本只是城市的“門衛”,而后面的利益才是掌舵人。人們幾十年都把戶籍制度改革的矛頭對準公安部，而即使公安部把門完全打開,人們發現門后的問題都沒有解決,這些問題最突出的集中在教育和就業領域。未來5年改革快慢與否、民眾是否滿意就看這兩塊。還有社會保障也是最艱難最慢的一塊。戶籍改革不能就事論事單線直進的改革，需要系統設計協同一致才能夠得到有效解決。許多改革收效甚微的原因就在于缺乏改革的全局性和系統性。
雖然早在1992年開始, 國家就成立戶籍制度改革文件起草小組, 并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案, 提出了包括取消農業、非農業二元戶口性質, 統一城鄉戶口登記制度; 實行居住地登記戶口原則, 以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件, 調整戶口遷移政策的改革目標。戶籍體制改革仍然停留在主要依靠地方政府采取局部改革的階段。一些中小城市（鎮）雖然改革進展最快，但由于其就業機會有限、公立學校教育質量偏低，并沒有得到很大響應。近年來，中國在城市基本社會救助體系（如最低生活保障）和住房保障體系（如經濟適用房和廉租房）建設上取得了較快進展，但這些保障體系只面對具有本地戶口的城市居民。雖然中央政府要求地方政府解決流動人口子女的就學問題，但并沒有為此提供相應的財政資源，而地方政府也缺乏積極性去全面執行中央的政策。
目前我國幾乎所有的生活消費品都已市場化。而隨著就業市場化和非國有企業成為城市就業的主要創造者，就業也逐漸與城市戶口脫鉤。即使是一些城市政府提供的就業崗位，比如環保、衛生之類的低端職位，也開始招納外地人口。城市戶口與就業的逐漸脫鉤也就意味著戶口與就業相關的社會保險（即所謂的“五險一金”）脫鉤，這些保險是由作為雇主的企業和作為雇員的個人（單獨或共同）繳納。因此，如果勞動者就業單位為其雇員上了這些社會保險，則不管該雇員是否有本地城市戶口，都可以享受這些保險。從這個意義上講，當前階段某地城市戶口主要意味著那些由該地城市政府所提供的、與城市戶口相關的、具有排他性的三項公共服務：以城市最低生活保障為主的社會救助服務，以經濟適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排，以及遷移人口子女在城市公立學校平等就學的機會。其中最困難、成本最高的是流動人口居住問題，這里所指的“低收入住房”，是指廣義上由各種主體提供的，可以解決低收入人群基本居住問題的住房，既不意味著一定要由政府來提供保障，也不意味著福利社會，而是“居者有其所”。
二、戶籍制度改革的誤區
1、大城市、特大城市已太擁擠了
2、只給各地城市政府充分的自主權就夠了
3、以給“城市戶口”為名進行的“土地財政”行動
誤區一：認為實質性進步的戶籍制度改革應該主要在中、小城市進行；因為大城市、特大城市已太擁擠了，不宜進行戶籍改革。 但實際上，只進行50萬人口以下的中、小城市戶籍改革意義非常有限。很多大城市、特大城市，都已經、未來還將繼續吸納更多來自農村和其他城市的流動人口就業。以北京為例， 到2009年末，實際常住人口1972萬人中，戶籍人口1246萬人；登記流動人口763.8萬人，其中在京居住半年以上的726.4萬人。上海2009年常住流動人口達542萬人，2009年廣州常住流動人口也超過600萬人，接近本市戶籍人口。深圳目前常住人口超過1400萬人，但戶籍人口卻只有200多萬人。固然部分來自于這些地區有更好的行政、財政資源，但更主要是由經濟發展規律所決定的。除非我們要違背經濟規律把產業從這些城市轉移出去，否則只能讓這些大城市的流動人口繼續“流動”，或者讓他們的家庭成員繼續“留守”。
其實，從1997年開始全國已有近400個小城鎮進行戶籍改革試點。1998年，各地逐步開放小城鎮戶籍。2000年，中央出臺了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，規定對縣級市市區及以下的城鎮，只要有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民均可根據本人意愿轉城鎮戶口。在這一政策推動下，各地對小城鎮戶籍開放也相應加速。2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對小城鎮戶籍進一步放寬，至此大多數小城鎮的戶籍基本上對本地區農民開放。但有意思的是，這一系列小城鎮戶籍改革并沒有帶來大量農民遷入小城鎮的情況。尤其是在發達地區的中小城鎮，戶籍制度改革往往針對的是本地區內、最多是本省內的農村居民，而本地農民一旦想獲得小城鎮戶籍，還往往要放棄農村土地與計劃生育政策二胎指標，結果是這些地區的農民基本沒有什么積極性去轉為城鎮戶口。而在欠發達地區，中小城鎮不僅缺乏穩定的就業機會，而且其本身能為居民提供的公共服務也非常有限，大部分農村人口寧愿去發達地區打工，也不愿在本地小城鎮落戶。
同時，在絕大部分能夠提供較好就業機會，公共服務也相對完善的大、中城市，戶籍制度改革則基本沒有任何實質性的突破。要獲得本地戶口，外來人口一般要至少購買本地價格高昂的商品房，并獲得有較高收入的本地就業機會。以浙江杭州這個在戶籍控制方面較為寬松的城市為例，現有規定是外來人口只要有大學本科學歷就可以直接獲得杭州市非農業戶口，但這個要求對絕大部分到杭州打工的農民工而言仍是天方夜譚。 在北京、上海等特大城市，要獲得本地城市戶口甚至需要投資幾百萬、上千萬，或在本地開辦企業創造幾百人以上的當地就業機會。
誤區二：在戶籍制度改革進程中應該給城市政府充分的自主權，中央政府不應該深度介入。但實際上，若無來自上級，尤其是中央政府的指導性政策、跨區的協調乃至于對地方政府，尤其是人口流入地的地方政府施加較大壓力，跨區、乃至跨省的戶籍改革問題基本上很難得到解決。如果我們觀察現有的各地戶籍改革試點，就可以看到其主要瞄準對象是來自本省或本市范圍內的農村人口，甚至有的只覆蓋本地失地農民（往往是在低價征收農民土地之后）。但考慮我國人口遷移有相當比例是跨地區或跨省遷移，特別是從內地向沿海、從發達省份內部較不發達區向更發達區域的遷移，這種完全由地方推動的改革就根本無法覆蓋那些來自外省、市的流動人口。光靠地方政府自身推進戶籍制度改革，就很可能帶來戶籍改革中地方政府，尤其是作為流動人口主要流入地的沿海地區地方政府，將以農民工為主體的所謂“低素質”人口及其家庭成員排斥在外的局面。如果情況是這樣，戶籍制度改革取得有效進展和突破根本無從談起。
誤區三：將征地拆遷或集中居住的農民作為戶籍制度改革的主要對象，但這就涉及到給予城市戶口需要農民放棄什么的問題。實際上，我國近年來很多地方進行的戶籍改革，本質上都是以給“城市戶口”為名進行的“土地財政”行動。由于很多發達地區或城市郊區的農民，其土地本身就有較大的升值潛力，非農就業收入也不低，孩子原來就可以在本地公立學校免費入學，因此，城市戶口對他們的意義并不大，但地方政府為了征收他們的農地和宅基地，卻很有積極性為這些人“解決”戶口。相反，那些最需要城市戶口的外來流動人口的戶籍問題，地方政府則根本沒有積極性去解決。
總之，戶籍的真正內涵不在遷戶口而在待遇一體化，是以“住房、低保、教育”為核心的公共服務和福利保障制度，戶籍制度改革的方向是減少戶籍造成的公共服務差異。戶籍制度改革未來重點突破的方向是大城市的戶籍制度改革。戶籍制度背后的核心是財政制度。戶籍制度改革必須以外來農民工為主體。任何有關戶籍制度的改革努力，如果不能切實以外來農民工為主體的外來人口為重點，就容易變成表面功夫。科學而漸進地降低大城市外來常住人口落戶標準，戶籍制度改革必須服務于人口城市化。從這個意義上講，對當前中國的發展階段而言，更有意義的城市化不是簡單的城市常住人口增加，更不是城市面積的擴大和開發區、新城的大規模建設，而是盡享城市公共服務市民的增加。 戶籍制度本身的改革是一個目標而非手段：目標不能和手段混淆，簡單地“宣布”取消城市與農村戶口,很難有什么現實效果；而手段恰恰需要跳出戶籍之外，需要通過社會管理創新和探索公共服務的籌資創新，讓“土地的城市化”為“人口的城市化”服務。
戶籍改革已經進入綜合和攻堅階段，地方政府已成為改革的主角。
正是因為改革就意味著福利擴大化，是需要地方政府的財政支出作為支撐。誰出錢誰改革？因此戶籍制度改革呈現出一種自下而上的改革路徑，即一些創新與進步都出自地方政府。涉及到如此大的人群和根本性的制度，不是喊喊就能解決問題，需要真金白銀才能解決問題。這就是為什么中央和各部委淺償改革已到盡頭，部分城市地區的單線突進也遭到阻力而夭折的根本原因。已有的戶籍制度改革失敗就在于：過分強調適應性和漸進性改革，忽視整體性和系統性的改革，過分強調單線突破或者僅僅底層實踐改革，忽視頂層設計和配套改革。過分強調改革的必然，忽視改革所應具備的條件；或片面強調現實條件，而不是力圖通過制度改革創新創造條件。應在社會保障和公共服務等方面采取一系列配套改革來推進戶籍制度改革。
影響和決定戶籍管理制度改革的基本因素和經驗，主要包括以下幾個方面：
第一，地方政府的公共服務能力，即財政福利供給水平與能力十分重要，其供應能力越強則其越有能力應對和化解戶籍管理放松之后城市居民以及社會公共需求增加的壓力與沖擊。但是，并不是絕對的，很大程度上取決于地方政府提供公共社會服務和保障能力的政治意愿。第二，戶籍改革的底線是不能降低對城市居民的既得公共服務及福利水平。必須以增量改革作為改革的突破方式和路徑。第三，戶籍改革仍不能脫離目前財政分權和地方分灶吃飯的情況下，并取決于其自身工業化和城市化所能提供的機會和空間。正是這種差異和地方政府的競爭形成了地方政府戶籍制度改革的多樣性和豐富性以及差異性特征。
三、戶籍制度改革的各地實踐
地方政府的戶籍制度改革不同于中央部門的戶籍制度改革，其改革具有綜合性，都是人口的城市化，而不是登記或者管理制度上的城市化。它也不同于中央政府推動的、具有全國統一的政策規劃試點的小城鎮戶籍制度改革。對于大中城市的戶籍制度改革,總體上說,我國實行了一種分權型的改革模式。在政策實踐上,盡管國務院于1998 年批轉了公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》,提出了總的指導原則,但允許各大中城市根據當地的具體情況分別進行改革試點。與小城鎮的戶籍制度改革比較而言,中央政府在一定程度上把對各大中城市改革的主動權賦予了地方政府。從目前來看,各大中城市的戶籍制度改革模式各具特色,一般又可分為兩種類型:一種是地方政府總體上不以城市社區為中心設計的改革方案,而把本行政區作為一個統一的社區,以拆除行政區內阻隔城鄉的藩蘺為目標。其典型是廣東省、河北省石家莊市及浙江省寧波市等。這種類型的改革在一個相對獨立的行政區內明顯具有集權式改革的特點。另一種是地方政府推行了以城市社區為中心的戶籍制度改革,對外來人口和本行政區內的農村社區人口入戶城區采取較為嚴格的審批條件,這一模式最有代表意義的是北京市,該模式相對具有分權式改革的特點。
地方政府戶籍制度改革都是各級地方政府按照各自情況來制定的，其使用范圍也只限定在本地實施。具體按照類型劃分的話，可以分為兩種形態和四種類型，一種是按照區位來分：沿海地區和內陸地區；一種是按照規模來分大城市和超大城市的戶籍制度改革和中小城市的戶籍制度改革。以重慶市戶籍制度改革影響最大，最具系統性和創新性。下面就地方戶籍制度改革做一個簡要的評述和分析：
（一）廣東“積分入戶”模式
2010年6月7日，廣東省政府出臺了《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見(試行)》，正式啟動了“積分入戶”的戶籍改革探索。該《意見》指出，原則上農民工積滿60分可申請入戶，形式上象入外國國籍的技術移民，有歧視性人口城市化，是有條件的(要有用的人)、有限制的人口城市化。
具體入戶分值由各地根據當年入戶計劃和農民工積分排名情況調整確定。此后，廣州、中山、東莞等地先后制定了農民工“積分入戶”的具體實施細則。據悉，廣東省計劃到2012年，引導和鼓勵180萬名左右農民工通過積分制入戶城鎮、融入城鎮。
第一，在條件設置上，將入戶條件細化為學歷、技能、參保情況等多項指標，并賦予相應的分值，入戶條件明確并量化。
第二，在社會導向上，既設有社會貢獻等加分指標，又有違法犯罪的減分指標。比如，參加獻血一次，參加義工、青年志愿者服務每滿50小時，以及愛心捐贈每千元均積2分，但最高均不得超過10分；對違反計劃生育和違法犯罪設有減分條款。獲得縣級和地級以上表彰和榮譽的每次最高可積60分。
第三，在權限設置上，既強調全省的統一性，又注重賦予地方自主權。農民工積分制入戶城鎮指標由省統一指標和各市自定指標兩部分構成，省統一指標全省互認、流通和接續，各市的自定指標可根據當地產業發展和人才引進政策設定。
綜上所述，由于各地地方政府進行戶籍制度改革的社會背景，制度條件和發展階段以及政治意愿存在著明顯的差異，對他們的改革形成不同的約束條件對于戶籍制度改革采取了不同的方法和路徑。總體而言，戶籍制度改革雖然在各地都進行了試點改革，但往往是與其資源和能力意愿相一致的。由于重慶城鄉一體化改革屬于內陸特征，因此傾向于采取城鄉一體化的發展策略，而廣東大多是外省的農民工，要解決這個問題，依靠原住民主體的輸入地政府解決似乎是不太現實的。而必需通過頂層設計和中央部分買單才能解決這個問題。
（二）成都“居民戶口”模式
2010年11月，成都市委、市政府出臺了《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》。該《意見》指出，到2012年，成都將實現全域成都城鄉統一戶籍，徹底破除城鄉居民身份差異，建立戶籍、居住一元化管理。居民可以自由遷徙，實現戶口登記地與實際居住地一致。
在此之前，成都已經先后進行了4次較大規模的戶籍政策調整，包括：2003年，取消入戶指標限制，以條件準入制代替“入城指標”；2004年，取消“農業戶口”和“非農業戶口”性質劃分，統一登記為“居民戶口”；2006年，率先實現本市農民租住統一規劃修建的房屋可入戶；2008年，實現本市農民租住私人住房可入戶，打破由貨幣筑起的阻礙農民走進城鎮的壁壘。
在《意見》中，成都市提出了戶籍改革的12項具體措施，這些措施歸納起來主要包括以下三個方面：
第一，實行居住登記制度。建立戶口在居住地登記、隨居民流動自由遷徙的統一戶籍管理制度，實現居民戶口登記地與實際居住地一致。同時，建立以身份證號碼為標識，集居住、婚育、就業、社會保險等一系列人口相關基本信息的人口信息管理系統。通過改革，戶籍成為居住登記管理的一種手段，城鄉居民可以根據合法固定住所證明進行戶口登記，戶口登記時不但購房可以落戶，而且租房同樣可以落戶。這樣農村居民可以通過在城鎮購房或者租房的方式落戶城鎮，同樣災后重建城鎮居民也可以購買農民宅基地建房，并遷徙到農村。戶口也隨著居民的居住地變動而變動，實現了居住和戶口登記一元化管理的目標。
第二，統一了部分城鄉公共服務政策。成都戶籍制度改革文件中提出，建立城鄉統一的就業失業登記管理制度，統一失業保險待遇標準；統一中職學生資助政策，對就讀中等職業學校的本市所有戶籍學生統一助學標準。要求各區（市）縣對城鄉居民符合住房保障條件的家庭，統一納入城鄉住房保障體系；要求各區縣首先統一城鄉“三無”人員供養標準，對有條件的區縣，建立城鄉統一的低保標準；對暫不具備條件的區縣，要求在2015年之前實現統一城鄉低保標準。在社會保險方面，進行了較大的改進，將已有的非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險并入城鎮職工社會保險。
第三，統一了部分城鄉管理措施。成都市戶籍制度改革文件在計劃生育、義務兵家庭優待和退役安置、政治權利等方面進行統一管理措施。在計劃生育方面，實現獨生子女父母獎勵政策城鄉全覆蓋；要求各區縣實現統一城鄉義務兵家庭優待緊政策，并對入伍前沒有土地承包經營權和林地使用權的退役士兵享受同等安置政策；提出城鄉居民在戶籍所在地享有平等的政治權利和民主管理權利，平等享有選舉權、被選舉權和民主管理權利。
（三）重慶“十年1000萬”模式
2010年7月12日，重慶市政府第75次常務會議審議并原則通過了《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》及《重慶市戶籍制度改革配套方案》。同年8月，被稱為中國“最大規模的戶籍制度改革”在重慶啟動，其目標是“在10年內讓1000萬農民轉為城市居民”。為了實現這個目標，市委、市政府采取了一系列改革措施，制定了相應的政策規劃和制度設計，并對戶籍制度改革的總體思路和政策體系進行了闡述。概括來講，重慶戶籍制度改革的總體思路就是：分階段推進，分群體實施，分區域布局。
一是分階段推進。戶籍制度改革涉及面廣，涉及群體多，推進難度大，不可能一蹴而就，必須分階段有序推進。重慶戶籍制度改革計劃分兩階段推進。2010—2011年，力爭用兩年時間新增城鎮居民300萬人，非農戶籍人口比重由目前的29％上升到37％。2012—2020年，通過系統的制度設計，完善土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，進一步放寬城鎮入戶條件，力爭每年轉移80—90萬人，到2020年新增城鎮居民700萬人，非農戶籍人口比重提升至60％，形成自由互通、權益公平、城鄉一體的戶籍制度體系。
二是分群體實施。重慶戶籍制度改革率先在有條件的重點群體中實施。2010—2012年將重點解決兩類七種重點群體的戶籍問題，共338.8萬人。第一類是有條件的農民工及新生代，包括：在主城區務工經商五年以上、在遠郊區縣城務工經商三年以上的農民工、農村籍的大中專學生、農村退役士兵3個群體，約294.1萬人。第二類是歷史遺留戶籍問題，包括：已用地未轉非人員、大中型水利水電工程建設失地未轉非人員、城中村未轉非人員、農村集中供養五保對象等4大群體，約44.7萬人。解決好這兩類群體的戶籍問題，既滿足了已在城鎮長期生活的有條件農民工的轉戶需求，又解決了因城市化用地產生的戶籍遺留問題，為深入推進戶籍制度改革奠定了基礎。
三是分區域布局。戶籍制度改革帶來的一個不可忽視的問題是人口大量進入城市，這必然增加城市的壓力，對社會穩定、城市發展等造成重大影響。重慶戶籍制度改革實行分區域布局，按照寬嚴有度、分級承接原則，適度放寬主城區、進一步放開區縣城、全面放開鄉鎮落戶條件，力圖通過規范設定準入標準，促進人口在主城區、區縣城、小城鎮三級城鎮體系合理分布，使戶籍轉移呈現梯次漸進、分布合理的良性發展態勢。
按照“三分”的總體思路，重慶戶籍制度改革設定了土地、社保、教育、醫療、住房等一系列政策，概括起來就是“335”。（1）3年過渡。對農村土地處置設定3年過渡期，允許轉戶居民最長3年內繼續保留宅基地和承包地的使用權及收益權。對轉戶居民自愿退出宅基地使用權及農房的，對農村住房及其構附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益給予補償，從而避免了農村居民轉戶急轉身。（2）3項保留。即允許農村居民轉戶后繼續保留農村林地使用權、原戶籍地計劃生育政策、農村種糧直補、農機具直補等與土地相結合的各項補貼共3項權益，最大限度地保障轉戶居民的利益。（3）5項納入。農村居民轉戶后，在就業、社保、住房、教育、醫療五大保障上實現一步到位，與城鎮居民享有同等待遇，真正體現“老有所養、學有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫”。
四、結論和戶籍制度改革建議
戶籍制度既是一個歷史遺留的問題，更是一個現實的迫在眉睫亟待解決的問題；戶籍制度改革既是利益權益的問題，更是關乎自由遷徙等一系列基本權利的問題。戶籍制度改革既是一個關乎個體和地方發展的問題，更是關乎整個中國能否走出困境實現未來穩定和可持續發展的關鍵所在。從表面上看，戶籍制度改革是一個戶口問題，但實際上是附著在戶口背后的一系列不平等的，對農民的歧視性的政策，是對基本權利和權益的侵犯；從表面上看，是戶口準入和居住準入的問題，但實際問題的關鍵并不在于能否進入，關鍵在于進入能夠獲得同等的待遇。否則戶籍制度改革只是一個橡皮圖章和一場文字游戲。
改革開放30多年，中國農民工已經悄然更新換代。從代際關系來看，1980年代農村政策放活以后，一部分農民“洗腳上田”進廠務工，他們亦工亦農，離土不離鄉，成了最早的一代農民工； 1990年代，隨著沿海經濟特區的快速發展，開始出現了一大批離土又離鄉的進城務工農民。他們又分為兩個非常明顯不同的群體：一部分與第一代農民工一樣下過田，絕大多數仍然把回鄉務農作為最終的歸宿；另一部分則是沒有從事過農業生產，直接從學校進城務工者。他們有較高的文化水平和精神生活需求，渴望繼續學習，重視技能培訓，希望融入城市主流社會的理想特別強烈，要求和城里人一樣平等就業、平等享受公共服務，甚至得到平等的政治權利。這些把融入城鎮作為最終歸宿的進城務工群體，被稱為“新生代農民工”。隨著時間的推移，特別是大量80后和90后的加入，這部分農民工的人數越來越多，到目前約占到農民工總數的60%，已登上了城市化進程的重要舞臺，并成為新產業工人階層的主體部分。
然而，“新生代農民工”的生存和發展面臨著十分現實的困境。由于現行的戶籍制度，這些“新生代農民工”雖然有成為城里人的強烈愿望，有的也在城市里生活了10多年，可他們就是不能獲得城鎮戶口，只能在長期打工的城鎮暫居，因此，他們也就不能享受城市居民的社會福利以及最基本的社會保障，他們的下一代甚至沒有資格同城鎮居民一樣獲得最基本的教育；由于經濟上的原因，這些“新生代農民工”絕大多數沒有能力購買城鎮的住房，甚至不能租居一個可以進行簡單家庭生活的空間；由于文化上的原因，這些“新生代農民工”雖然對現代城市文明充滿了渴望，卻很難真正進入到城市主流的文化生活，甚至不能獲得基本的信任或遭受到各種歧視。凡此種種，客觀存在并越來越嚴重，是一個必須解決的社會問題。中央已提出了著力解決“新生代農民工”問題這一任務，是一個良好的開始，但如何“采取有針對性的措施”則是關鍵。據悉，2011年2月底，一份經國務院常務會審議通過并內部下發的文件（《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍制度改革的通知》）已經為未來戶籍制度改革指出了方向，定了調子。根據文件精神，未來的“戶改”仍將采取“漸進式”改革，不少人期待的“自由遷徙”在相當長的一段時間內仍不能實現。不過，各地在遵循中央“戶改”基本原則的基礎上，可以綜合本地的資源稟賦和城市化策略，推行適合本地的戶籍改革舉措。
戶籍制度改革不能一刀切，需要因地制宜和鼓勵創新。也需要法律制度配合和中央的頂層設計以及系統性的制度安排。通過梳理廣東、成都、重慶三地戶籍制度改革的做法和深入領會中央關于積極穩妥推進戶籍改革的精神，可以看出，戶籍制度改革的目標，是促進人口城市化進程，農民工和農民也能享受到經濟發展成果；讓經濟結構更加合理，使經濟發展更具有可持續性，城市經濟更有活力，促進經濟發展方式的轉變。發揮城市在現代經濟發展的集聚和成數效應，促進經濟結構的調整，解決城鄉發展不平衡的問題 。戶籍制度改革的核心就是要通過社會管理創新，促進人口城市化進程，擴大城市福利覆蓋面—由戶籍人口向常住人口的全覆蓋，進而通過人口分布轉移，減少農村人口，擴大農業生產規模，縮小城鄉福利差距，促進城鄉公共服務均等化。城市化政策和戶籍制度改革必須與土地、人口、財政政策相配合配套，改革才可能成功 。
我們認為需要著力從以下幾個方面來為戶籍制度改革提供堅實的制度基礎，為深化和全面推行跨地區或全國性的戶籍制度改革，提供必要的準備：
第一，進一步完善城鄉社會保障制度體系，注重城鄉社會保障特別是低保的制度銜接。
第二，加快農村宅基地的確權改革，給予農民完整的土地使用權，保障農民合法的財產權利和權益，包括土地的繼承抵押和轉讓的權利，促進農村土地市場建設和土地制度流轉。
第三，大力開展城市廉租房的建設，促進低收入階層的人口城市化。
第四，著力優先解決農民工二代的市民化問題，祛除對他們在教育、醫療、工作、住房等一系列的歧視性政策，促進他們在城市的融入，提高他們的工作技能。
第五，修改和完善相關政策法律，以常住人口作為城市基本公共服務的財政和法律依據。對于人口城市化問題比較突出和財政比較緊張的城市，國家應在政策上和財政上予以相應的支持。
第六．戶籍制度改革的根本出路還在于土地和財政制度的配套改革，才能實現戶隨人走，相應的福利保障也能夠的隨著走。目前的核心問題是單向的流動，只能福利高的地區向福利低的地區流動，否則不行。需要為鄉村和中小城市創造出一定的制度選擇優勢，鼓勵人口的雙向流動。
第七，戶籍制度改革是城鄉統籌發展的一個具體體現，其核心是城鄉制度的一體化。著力清理和解決本身不合理的區域和發展政策，如教育和高考制度等，改變過去注重以效率取向的制度選擇調整為為以注重公平為取向的制度選擇。
第八，戶籍制度改革關乎公民社會權和民族國家的建構，不能僅限于地方制度的改革，中央政府應從國家建設和公民權的角度來參與和制定戶籍改革的相關政策。需要從法律制度上保證基本公民社會權。國家尤其是中央政府應當負起應盡的責任和義務。
