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2025年03月13日
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由發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心聯(lián)合商務(wù)部中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心、聯(lián)合國(微博)開發(fā)計(jì)劃署駐華代表處、上海市發(fā)展和改革委員會和上海市寶山區(qū)人民政府舉辦“2012中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”于2012年3月25日在上海召開。國土資源部副部長胡存智在會上演講。
胡存智：感謝大會論壇給我一些時間，能來說一說關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控引導(dǎo)，促進(jìn)城鎮(zhèn)健康發(fā)展的問題。首先第一個我想說，要高度警惕我國城市發(fā)展中土地城鎮(zhèn)化過快的現(xiàn)象。土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化應(yīng)該有一個合理的比值，這個比值要控制在一個合理的預(yù)值范圍，這兩者之間要相互適應(yīng)，一般來說城鎮(zhèn)用地的增長彈性系數(shù)來衡量，國際社會公認(rèn)的一個標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是在1：1.12之間。
從目前我國城市發(fā)展情況來看，土地城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人口城鎮(zhèn)化的速度。從20年的數(shù)據(jù)表明，在我國建成區(qū)的快速增長，而同時城鎮(zhèn)集聚的人口明顯滯后，造成了城鎮(zhèn)的過度擴(kuò)張，土地城鎮(zhèn)化的速度過快。
我們分兩個時段來看，第一個時段1990年到2000年，這個時候土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍。如果再看到2000年到2010年最近的10年，這個趨勢更快了。城市的建設(shè)用地面積擴(kuò)大了83%，但是城鎮(zhèn)人口僅僅增加了45%。
這張圖(現(xiàn)場PPT)上可以看出來，土地城鎮(zhèn)化的速度在上邊這根曲線始終快于人口城鎮(zhèn)化的曲線，這些柱狀圖表明人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的差值，一直保持土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化速度的情況。
因此我們得到的結(jié)論，我國城鎮(zhèn)用地增長的彈性系數(shù)大大超過了合理預(yù)值，所以從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍。如果再考慮人在城市，但是沒有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實(shí)際上土地城鎮(zhèn)化的速度還應(yīng)該更快一些。
那么我們假設(shè)一下，按照現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化的速度，讓人口城鎮(zhèn)化的速度跟上來的話，我們做了一個假設(shè)，進(jìn)行計(jì)算。到2010年的城鎮(zhèn)化速度，應(yīng)該達(dá)到的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該是59%，也就是說現(xiàn)在在城市里的人口數(shù)量，如果跟土地相比，整整大概慢了10個百分點(diǎn)。
第二要加強(qiáng)規(guī)劃的引領(lǐng)，來扭轉(zhuǎn)土地城鎮(zhèn)化速度過快的狀況。扭轉(zhuǎn)的辦法有兩個，第一個是加快人口集聚，第二是控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的過快擴(kuò)張。
首先第一個是增加城鎮(zhèn)人口，特別是定居的人口，充分釋放城鎮(zhèn)集聚人口的功能，首先是加快各類人口進(jìn)城定居，把享受城市保障和福利的資格，與戶口脫鉤，使包括農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的人群成為城鎮(zhèn)人口。其次逐步解除戶口的限制條件，消除外來人落戶的限制，切實(shí)增加落戶人口。
第一條，要把這些能享受的條件逐項(xiàng)逐項(xiàng)享受，比如說原來沒有城市人口不能念書，現(xiàn)在逐步變成沒有城市戶口念書還是可以的，只是在選擇學(xué)區(qū)上有所差別，這樣逐項(xiàng)來解除跟戶口掛的太緊的各項(xiàng)政策，這樣一步步使城市的進(jìn)城人員落實(shí)下來。第二步才是開放戶籍。
第二個是加強(qiáng)對城市土地?cái)U(kuò)張過快的管控。這方面主要有幾項(xiàng)措施，在土地規(guī)劃中，國土的政策中也做到了相應(yīng)的一些工作。第一個按照社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，來制定用地的極限。通過這樣的規(guī)劃來促進(jìn)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。
按照建設(shè)部的標(biāo)準(zhǔn)和國土資源部節(jié)約集約的條件，按照對城市化基本完成的情況下，到時候應(yīng)該用多少地，把這個設(shè)為極限，現(xiàn)在安排用地，先按這個極限來進(jìn)行安排，也就是說最多不能超過這個數(shù)量。城市的發(fā)展規(guī)模，一般是不容易人為安排和控制的。但是人均用地極限卻是可以設(shè)置和加以控制的。
到目前為止，我們發(fā)現(xiàn)，我國目前的城鎮(zhèn)用地水平，比我們原來設(shè)想的要粗放。根據(jù)最新的土地調(diào)查結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)目前城市的用地已經(jīng)超出建設(shè)部和國土部制定的城市人均用地水平。因此，目前的情況就是，局部是節(jié)約的，但是總體上城市用地是浪費(fèi)的。
第二個方面是發(fā)展兩橫三縱的城市群。這個方面陳錫文主任已經(jīng)很詳細(xì)的介紹過了。第三個是設(shè)立城市的發(fā)展邊界和有條件的建設(shè)區(qū)，來優(yōu)化城市布局。
在土地利用總體規(guī)劃中，設(shè)定城鎮(zhèn)發(fā)展的邊界，確定容許建設(shè)區(qū)有條件建設(shè)區(qū)，防止特大城市、大城市面積的過度擴(kuò)張。同時還要劃定出限制建設(shè)區(qū)，這是農(nóng)業(yè)專用的區(qū)域，和禁止建設(shè)區(qū)，就是生態(tài)專用的區(qū)域等等，使得農(nóng)村和城市協(xié)調(diào)發(fā)展。
我這里有一張圖(現(xiàn)場PPT)，這是限制用地，這是城市增加的用地，整個構(gòu)成一個規(guī)模邊界，所能用的地就是這么多，然后在這個區(qū)域構(gòu)成容許建設(shè)區(qū)，在外面劃定擴(kuò)展邊界，把城市基本局限在這個范圍內(nèi)。這是有條件的建設(shè)區(qū)。跟著繼續(xù)劃定一些禁止建設(shè)區(qū)，最后其他廣闊的空余就是限制建設(shè)區(qū)。
第四個，就是通過約束城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總量來開展增減掛鉤，防止人地進(jìn)一步的分離。這個就是把城市的有地和農(nóng)村用地統(tǒng)籌考慮。因?yàn)椋瑒偛胖v到城市化問題的時候，城市化過程是在流動中形成的，那么就是在人口的流動中，使他和土地相配套。
建立人口土地聯(lián)動的機(jī)制，以土地的聯(lián)動帶動人口的流動，在減少農(nóng)村建設(shè)用地的條件下，增加城鎮(zhèn)的建設(shè)用地，促進(jìn)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)和城市集聚，防止城市擴(kuò)大，人口不增加。這是一個示意圖(現(xiàn)場PPT)，時間關(guān)系就不仔細(xì)說了。
最后一個就是建立集約節(jié)約用地的標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)制度，提高城鎮(zhèn)的集聚水平。通過研究制定土地可持續(xù)利用的指標(biāo)體系，在城鎮(zhèn)化過程中，這些指標(biāo)體系起到調(diào)控的作用，控制好用地規(guī)模和經(jīng)濟(jì)的各個層面。同時建立宏觀和微觀的評價(jià)體系，做好評估工作，對各類節(jié)約集約用地進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u估。
最后一個就是通過這些指標(biāo)體系來對城市擴(kuò)展和城市化水平進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)測、嚴(yán)格控制不達(dá)標(biāo)的城市需求。我就用這點(diǎn)時間給大家說這些，謝謝大家。
