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2025年03月14日
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《中華人民共和國企業破產法》是我國市場經濟法律體系走向成熟和完善的一個重要標志。企業破產法自2007年實施以來,無論是在規范市場主體的有序退市、維護市場信用、提高市場運行效率方面,還是在挽救困境企業實現逆境再生、減少失業、維護社會穩定方面,都發揮了積極作用。但是,該法在實施過程中由于相關社會配套制度不健全等原因也遇到了一些困境,迫切需要解決。
解決實施難題之路徑
破產是在法院的主導下進行的司法程序。但一個企業的破產會產生一系列綜合性的復雜社會問題,許多已超出破產法本身所能夠調整、解決的范圍,法院的職權和資源也無法解決,而只能由政府負責解決。故各國均以各種方式建立系列性的輔助配套社會制度,以支持破產程序進行,幫助企業更生復蘇,保護職工等弱勢群體,發揮破產法的制度功能,維護社會實質公平。
目前我國企業破產法實施所遇問題的根源之一,是對破產法的社會調整作用和重要地位仍認識不足,對政府在破產程序中的地位和作用認識存在偏差。現代破產法的理念已經逐步由債權人本位過渡到了社會本位,破產程序適用的目的,不僅在于保護債權人和債務人的利益,更重要的是實現社會利益的最大化。
破產法的有效實施關系到國家經濟發展大局和社會秩序穩定,具有全局性和根本性的特點,其實施中遇到的社會性問題,完全依靠市場自身的規律與力量是無法得到有效解決的,因此,政府在社會保障制度不健全、社會保障總體水平較低的情況下,應當積極介入,解決破產法實施的社會難題,包括提供資金援助并逐步建立一個援助資金的長期機制,承擔起應盡的社會責任,防止社會問題的積累、惡化與爆發。由政府承擔破產法實施的社會改革成本是合理的,也符合構建服務型政府和實施公共財政的理念。以財政資金援助解決企業破產案件中不能支付的職工薪酬和社會基本保險費用等社會難題,正是政府履行公共服務職能的應有之義。
在我國,政府對破產程序實施援助并非沒有先例可循。在舊破產法實施期間,我國在一定范圍內對國有企業實施的政策性破產就是在市場經濟體制不完善的情況下,解決國有困難企業退出市場問題的權宜性制度,其本質具有政府財政援助的性質。政策性破產解決了大量棘手的社會問題,但也存在作為過渡性措施與破產法和擔保法的原則規定不相協調,不利于法制的統一實施和交易秩序穩定等問題,因此在困擾國有企業基本面上的問題解決之后,其退出是歷史的必然。另外,對企業破產法實施過程中所遇到的資金困境,一些地方政府也在積極探索介入的方式和途徑。北京市、上海市、深圳市等地政府分別建立了各種欠薪保障機制,深圳、無錫等地法院建立了管理人援助資金機制,這些實踐為我們提供了有益的經驗。
我們認為,政府財政資金援助企業破產法實施,應當包括預警機制、對特殊危困企業挽救機制、職工債權清償與基本救濟安置費用補償機制以及破產費用的財政援助機制等內容。政府財政資金應當按照中央和地方兩條途徑進行援助。各級政府應逐步建立企業破產預警機制,對企業出現危困狀況和群體失控狀況現象進行監測,以便及早發現并解決問題。政府財政資金援助挽救特殊危困企業,應堅持必要、可行、合法、穩健、回報等原則。職工債權清償與基本救濟安置費用以及破產費用的援助應該和破產法的適用范圍相一致,要覆蓋我國各種所有制的企業,要按照“適度援助、保障基本”的原則合理確定財政資金的使用范圍、條件和對象。
提供財政援助的意義
政府利用財政資金對企業破產法實施進行援助有以下重要的社會作用:
第一,政府援助企業破產法實施程序有利于維護市場交易秩序,實現社會穩定與和諧。通過財政援助的形式支持企業破產程序,雖然總體資金數量不大,但可以有效彌補破產程序中的各種資金缺口,修復受損的社會關系,起到維護企業信用、保障交易安全和交易秩序的作用。特別是政府財政資金的注入,會在很大程度上彌補社會保障制度的空白與不足,使破產程序中產生的弱勢群體的利益得到及時保護,從而緩解社會矛盾,維護社會穩定,實現社會和諧的執政目標。
第二,政府對企業破產法實施提供財政資金援助,有助于解除法院在受理和審理破產案件時對社會問題難以解決的后顧之憂,從而提高法院受理、審理破產案件的效率,為企業破產法的正確順利實施打下堅實的基礎。另外,由于財政資金解決了破產費用不足以及管理人報酬問題,也會提高管理人積極履行職責的信心,有利于培育專業化、高效率的管理人隊伍,提高社會整體效益。
第三,政府對企業破產法實施提供財政資金援助,有利于貫徹實施產業政策,實現國家經濟發展目標。企業的興衰決定國家的經濟前途和命運。政府以積極主動的姿態,及時向符合救助條件的企業提供資金救助,本身就是國家對經濟進行調控和干預的特殊方式,可以起到保護國家經濟安全、優化產業結構、貫徹產業政策的作用。
第四,政府財政資金援助建立企業破產預警機制,有利于加強政府各部門在經濟調控方面的協作關系,把握企業發展動向,有效預測、防范和應對經濟危機或行業性、區域性經濟衰退,可以減少企業破產的幾率,提高整體社會效益。
第五,政府對企業破產法實施提供財政資金援助,有利于提高基本人權保護水平,提高社會綜合效益。政府對市場經濟的介入是建立在科學發展觀的基礎之上的,介入的范圍和深度都有著科學的界限,不僅可以起到維護基本的社會秩序與保障弱勢群體基本人權的作用,還可以幫助這些具有社會價值的困境企業重生,以減少社會資源的浪費,提高社會綜合效益。
