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2025年03月12日
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一、實際上分割的城鄉體制是造成當前的“三農”問題的制度根源
城鄉二元體制是傳統體制下國家為加速工業發展，通過制度安排人為地割斷城鄉經濟社會聯系，形成兩個相對獨立、各自封閉的系統。社會主義市場經濟體制改革從農村開始，農村改革的成功經驗是在尊重農民意愿的前提下推進市場化，然而相對于城市而言，農村的市場化改革和進程卻遭遇了城鄉分割體制的阻礙。分割的城鄉體制，阻礙了各種生產要素在城鄉之間的自由流動，制約了市場主體的公平交易，導致市場發育不完善，要素產權主體在不健全的市場交易中形成了新型的要素流動與價值實現過程中的“剪刀差”，致使要素主體利益受損，并誘致不同利益集團為獲取最大收益而惡意侵權行為，消耗了農地制度變遷的績效。它的弊端表現在：
1.損害了農村勞動力的權益
工業化國家在發展現代農業時都走了一條開通農民自由流動通道的發展道路。在現階段，農村勞動力絕對量在增加，農地資源的絕對數卻相應減少，有限的農地承載著過多的勞動力，導致農地報酬遞減，在比較利益的驅動下，農村勞動力必然尋找出路，而我國城鄉分割的二元體制阻隔了農村勞動力從農民到市民、從農業到非農的身份轉換，社會保障制度的缺失和不完善，最終使農民選擇離鄉不離土，把土地作為生活保障的最后退路。當前，我國成千上萬的農民工在中國經濟社會的快速增長中做出了重要貢獻，在一些城市工作數年依然還是農民工，不能享有城市公民權力，勞動力在要素價格“剪刀差”存在的情況下流失了巨額的利益。
2.壓縮了農民的收益空間
城鄉分割的體制從本質上是偏向城市利益群體的制度安排，失衡的利益分配和保障體制，導致農民在通過工農產品價格“剪刀差”為工業化及城市發展貢獻了巨額資金積累，盡管現階段農產品價格逐步市場化，但價格“剪刀差”仍在一定程度上存在。
一方面土地等農業生產要素的細碎經營，導致農地邊界報酬遞減，農民增產不增收；另一方面，缺乏公共資金的投入，農地承擔多重功用，不僅用來收益，還要提供就業、保障生活、提供社會保障等等。城市中的教育、醫療等投入都由國家財政承擔，在農村相當一部分要由農民自己負擔；國家為城鎮居民提供各類社會保障，農民的生老病死卻要由自己負責。汲取過多而投入過少讓農民的收益大打折扣，一些農民因此陷入了“制度性貧困”。
3.導致農業生產成本高昂
在既定條件下，農地產出有限，農地剩余被過多的分流，能夠用于再生產的剩余追加也相應減少。一直以來，農產品與工業產品比價關系不合理，導致農業生產成本居高不下。1990~1993年，國家采取措施使糧食收購價格提高了9.8%，但生產資料卻上漲了28.5%。1997~2000年，農產品收購價格指數逐年下降，其下降速度快于生產資料下降速度。2007年中央對農民的各種補貼超過千億元，糧食產量穩定在萬億斤的平臺上，但城鄉居民差距卻是歷史上最大的一年，其中，農產品生產成本的不斷上漲是農業生產利潤下降的根本原因。由于體制分割，農地承擔著過重的負擔，農地收益剩余又被過多的分割，農業比較效益低下，農民拋荒、棄耕土地也是無奈之舉。
二、矯正失衡的二元利益分配及資源配置體制是實現城鄉、工農協調發展的根本途徑
1.構筑城鄉平衡的利益關系
城市利益偏向的城鄉二元體制使得農業、農民的弱勢更弱，必須調整這種失衡的城鄉利益分配結構，構建符合城鄉協調、和諧發展的新型城鄉利益分配格局，從體制上保障農民權益，并逐步達到社會平均收入水平。在國家公共財力日益增強的情況下，各級政府從農業貢獻補償、公共服務、社會公平等角度，加大對農業的財政投入和保護力度。今后投入的重點應放在農業基礎設施、農產品市場體系建設、農村社會公益事業、農村社會保障制度建設與完善等方面，通過建立新的利益平衡機制，重新激發農民的農業生產積極性。
2.清除限制農民轉移的制度性障礙
只有從制度上徹底改變對農民的限制及歧視，賦予農民與市民一樣平等的義務教育、醫療衛生、勞動就業、社會保障等權利，使轉移出去的農民獲得身份和職業上的認可，才能使農民從土地上徹底解放出來，并在就業居住地留下來。當然，農村勞動力轉移是一項復雜、系統、長期的社會工程，不僅涉及勞動力市場體系建設和制度的完善，還需要城鄉協調的經濟發展戰略，通過延長農業產業鏈條，加速城鎮化建設，為轉移出來的勞動力創造更多的就業空間。
3.建立、完善農地流轉及征用的市場
社會主義市場經濟條件下，農地作為不可再生的資源及生產要素，應依據市場最優化原則進行配置，這樣才能保證農地利用的高效率。在社會保障缺失的情況下，農地是農民生存的可靠保障，農地經營收入仍是農民收入的主要來源，因此保障農民的土地權益意義重大。解決農民農地權益受損問題，不能孤立、單純地研究農地制度變革，關鍵要從土地要素城鄉一體化流動進行統籌考慮。必須改變城鄉分割的二元土地制度，承認土地要素的市場屬性，深化農地流轉及轉用市場化改革，建立一個開放、競爭、公平、有序、規范的土地流轉及征用市場體系，制定并完善農地流轉及征用的法律制度，通過立法保障農民土地承包使用權，確立農民平等產權交易主體地位，以提高其談判地位，并嚴格規定農地流轉轉用程序、收益分配、信息披露等內容。限制政府公益征地范圍，合理界定國家與農民的利益分配，適度放開經營性農地轉用市場。其中，健全的農地流轉及轉用市場運作的法律體系是農民農地權益的根本保障，否則不管實行什么樣的農地制度，農民的土地權益依然不能得到有效保障。
