中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究所主任 黨國英
經濟效率、社會平等與政治穩定是政治家通常追尋的施政目標，在一定條件下，這些目標可概括為社
會公正目標。在我國，社會公正目標實現的主要障礙是城鄉二元體制。中央政府為克服這一障礙所確定的
戰略是城鄉經濟社會一體化。本文主要討論城鄉二元體制的非公正性以及城鄉一體化與社會公正性目標的
契合問題。
本文認為，城鄉分割制度既丟掉了效率，又失去了平等，更危及社會穩定，必須通過城鄉一體化改革
與發展，建立更合理的城鄉關系，以提高效率、促進平等、保障穩定。
一、若干概念的含義
鑒于在本文使用的若干術語非經濟學的標準術語，而有的術語意義廣泛，與本文的使用不是完全吻合
，需要先做一個簡短討論。
1. 效率。經濟學的效率一般是指生產者和消費者同時實現利益最大化，社會邊際成本(投入)與社會
邊際效用(報酬)相等，包含對外部成本(效益)內部化的要求。本文在討論城鄉一體化時使用的效率概念，
主要是指全社會生產者所利用的要素(特別是土地、勞動)得到合理利用，即邊際報酬相等。本文在此項分
析中將引入國際比較。
2.平等。大部分情況下，官方文件乃至學術界不大區分平等和公平(公正)之間的區別。符合邏輯的表
述，公平應該是指效率與平等的兼顧，而平等是指基于公民政治權利訴求產生的收入均等。但這一表述并
沒有成為經濟學界的共識，原因是政治權利訴求受很多復雜因素的影響，難以形成穩定的、邏輯自洽的解
釋。本文所用平等這一概念，是指經濟利益在城鄉居民間的合理分配，而對“合理”的把握則與筆者對社
會意識形態的認識有關。
3.社會穩定。社會穩定是指一個社會內生的通過法制手段預防和化解對抗性沖突的制度可能性，其中
包括穩定的法律秩序、穩定的政權的及政權更迭的有序性。美國學者羅爾斯的《正義論》把社會穩定作為
社會公正的一個要素，納入其理論分析框架。他理由是，社會動蕩其實是對弱勢階層的極大剝奪。社會動
蕩是財富的重新分配，但這種分配總體上讓弱勢階層付出極大代價。但是，社會穩定這一概念容易引起誤
解，例如，薩達姆領導下的伊拉克、卡扎非領導下的利比亞是不是穩定的社會?按本文提出的定義，當然
不是，因為這樣的社會其實很脆弱，是一根稻草可壓死的駱駝。
4.公正或正義。本文接受羅爾斯以及其他重要學者的意見，把公正看作在一定法制環境下對效率和平
等的兼顧。符合公正性要求的制度特點主要是，在私人領域建立競爭性的按要素市場價格分配的機制，以
保障經濟活力;在公共領域確立競爭的合理秩序，并通過國民收入再分配渠道確立國民利益的基本平等;在
這兩個領域均通過民主、公開的原則確立利益沖突的調節政策。
5. 二元體制。這種體制的特點，一是市場不統一，特別是要素市場不統一;二是基本公共服務不均衡
，公共財政不能覆蓋到全社會，農村地區的公共品供應嚴重不足;三是社會治理方式不統一。
6.城鄉一體化。世界中等發達以上的國家基本不存在明顯的城鄉差距，更沒有城鄉社會在制度上的差
異。城鄉發展鴻溝與制度差異是中國的一種特殊現象，因此，城鄉一體化是討論中國發展問題時的一個特
殊概念。本文使用這一概念的含義是指通過城鄉要素市場的逐步統一，實現國家公共服務對城鄉社會的全
覆蓋和城鄉居民的權利均等。
二、二元體制的非公正性
(一)二元體制產生效率的巨大損失
1.勞動要素使用的效率損失
在二元體制下，勞動資源配置調整的根本特點，是城市比農村更缺乏廉價勞動力，其表現是城市的年
平均工資水平高于農業領域的年均勞動報酬。學術界對于兩者的差距有不同估計，但對這種差距的存在均
無疑義。即使將城鄉勞動力換算為“標準勞動力”，其在城鄉之間的報酬也是不同的。按我所研究人員未
發表的研究報告，此項差距在2.2倍左右(按國家統計局的資料，差距還要大些)。如果這種差距是偶然發
生，可認為與經濟體制無關，但這種差距多年持續存在，則一定與體制有關。在理論上概略地說，“標準
勞動力”在城鄉之間的輸入差距乘以一個總數，便是因二元體制產生的勞動資源配置的效率損失總量，其
中要扣除城市工資水平因競爭而產生的下降因素。筆者估計，這個數值可占到10%左右。
在目前已經有1億5千多萬農村勞動力轉移到非農部門的基礎上，農村的隱形失業率仍然接近50%(后文
將進一步討論)，考慮到中國農業技術提升的潛力，這個數字還要更大一些。隱形失業意味著農民的勞動
時間短。粗略估計，中國種糧農民的總的工作日和城市部門職工的加班的時間一樣。調查可以發現，農民
群體內部的收入高低與農民的勞動時間成正比。在華北平原，如果一戶農民種植10畝大田作物，一年2季
，每年的勞動時間在現有技術條件下不到2個月。他們的收入總量不多，但每個勞動日的報酬和城市體力
勞動的報酬差不多，甚至還要略高一些。勞動時間長的主要是養殖農戶以及從事蔬菜、水果生產和其他經
濟作物的農戶，他們的收入自然會高出種糧農民許多。種植經濟作物的農戶和養殖戶的收入高，也是因為
他們每年的有效工作日比一般農戶要長許多。按這個分析，要讓農民致富，就必須讓農民增加勞動時間，
接近充分就業，而城市化是實現這個目標的根本途徑。現行的戶籍制度影響這種變化。
常說要農民通過“產業化”等辦法增加收入，是一個很大的誤解。從理論上說，只要勞動力市場有一
定的自由度，只要產品市場有某種競爭性，同樣技術含量的工作，其每個勞動日的工資單價不會差很多。
為什么養殖業和經濟作物生產的總收入很高，而農民不會一窩蜂地去搞?為什么有的地方的農民會拆掉自
己的溫室?是因為農民自己在核算日工資單價的多少。從我們的調查看，農業產業化水平越高，農民生產
經營需要的工作時間越少。如果農民節約的勞動時間得不到利用，收入并不能增加;如果發生價格下跌的
情形(高附加值農產品通常會由高轉低)，農民收入還會減少。只要所謂農業產業化領域的平均日工資單價
不高過進城市務工的工資單價，農民就可能去進城打工。在競爭的作用下，大農業領域不論是“產業化”
還是“非產業化”經營，農民的工資單價不會有太大差別。凡是總收入高的農民都比較忙。要讓農民收入
增長，就必須讓農民忙起來。但也不能瞎忙，不能在“自然經濟系統”里忙，而要在“貨幣交換系統”里
忙，否則不會增加貨幣收入。
從我們的調查看，統計局發布的關于單位農產品生產中農民勞動時間投入數據，要高于我們自己的農
戶調查數據。以三種主要糧食生產為例，我們的數據是，每畝小麥、玉米和水稻的用工數量大略分別是4
、6、7個工作日(依美國工作日8小時計)，平均是5.7個工作日。統計局的數據要比我們的調查高出40%以
上。實際上，隨著技術的進步和單位農產品的活勞動投入減少的可能性還很大。連我們自己的數據都可能
要高一些。即使按照國家統計局的數據，我們也可以看出，農民的有效工作日很有限。也就是說，在已經
大量轉移勞動力的基礎上，農民的有效工作日仍然為充分就業工作日的一半。
在大體自由的市場環境下，農村廉價勞動力源源不斷地流向城市。這是中國資源配置效率得以提高的
主要的、根本的源泉，也是中國經濟成長的核心“秘密”。沒有過去的城鎮化，就沒有今天的經濟成就。
就大國經濟成長歷史看，中國的城市化速度創造了新紀錄。近十年左右，中國的城市化率每年大約提高1
個百分點。這個速度超過了美國最快時期的城市化速度;它的城市化速度在最快時期城市化率每年大概提
高0.5個百分點。我們比一些西方國家的經濟發展速度快，直接原因是我們的城鎮化步伐快。
2.土地要素利用的效率損失
我國二元體制在土地要素市場方面有突出反映。一是城鄉之間實行不同的土地制度，以至農村土地轉
為建設用地時，事實上要被征用為國有土地。二是城鄉土地交易方式不同。農村土地經由征地環節后，由
國家將土地送入二級市場，農民的土地即使符合建設規劃，也不能直接與土地最終使用者進行交易。三是
城鄉土地規劃體制有差異。盡管國家已經有了統一的《城鄉規劃法》，但因所有制不同產生的復雜問題，
發生了所謂土地規劃及用途管理的“圈內”、“圈外”困擾。
從理論上說，地塊的位置相近、用途相近，若因市場不完全造成價格差異，必然產生效率損失。在土
地管理和土地交易的實踐中，我國土地要素的效率損失表現為以下幾個方面：
第一，城市建設用地浪費嚴重。我國因城市化帶來耕地減少的程度超過多數發達國家城市化快速增長
時期的耕地減少程度。在土地資源比較緊張的發達國家中，其城鎮化率提高較快時期，英國(1771-1850)
的耕地面積基本沒有減少，日本(1920-1960)略有增加。法國(1851-1954)耕地面積以0.324%的速率減少，
但其草地和森林面積有顯著提高。[1]我國實行耕地“占補平衡”政策以后，按官方的數據，耕地沒有減
少，但占優補劣的問題突出。城市建成區面積的擴大可視為優質耕地的減少。我國城市建成區面積的增長
速度在“九五”、“十五”非常快，達到5.34%，但在“十一五”計劃期的前兩年速度開始下降，但仍然
達到3.84%。這種情形導致我國城市建成區面積的擴張超過城市人口的增長速度，以至城市人口密度持續
下降，東部城市甚于西部城市，而東部城市政府最喜歡講建設用地短缺。[2]
第二，因所有權制度及其對土地規劃體制的負面影響，我國住房建設用地被限于城市，且多是平原地
區的優質耕地，淺山區土地的房地產開發基本被堵死，形成住房建設用地的緊張。
第三，土地所有制缺陷和城鄉土地市場價格差異巨大，也引導農民多占宅基地，造成農村土地的巨大
浪費。與日本比較，1954年日本鄉村的住宅占地面積是耕地面積的6.8%，而我國村落占地是耕地的13.3%
，超過日本的1倍還多[3]。保守估計，通過村莊整治，我國占地約17萬平方公里(包括鄉鎮企業占地)的村
落占地可以節約1億畝地，這個面積足夠未來幾十年搞經濟建設。據筆者參與的農村調查課題，我國農村
空宅數占有效總樣本宅數10.8%。國家統計局沒有關于農村住房空置情況的數據披露。我們根據自己的調
查數據和國家統計局第二次農業普查數據做綜合分析[4]，產生以下結果：
第四，二元體制影響我國農業競爭力提高。隨著城市化的推進，糧食生產的比較優勢會發生結構性下
降，一部分山區耕地會逐步退出耕作，因而存在很大的糧食減產因素。據我的一些調查了解，山區的農業
勞動生產率目前是平原地區的一半，以后還會降低。我們將越來越依賴平原地區的糧食生產能力。但因為
二元體制造成勞動力轉移的不穩定性和所謂“半城市化”缺陷，加上城市建設用地價格過高因素，給農村
耕地流轉造成了困難，農業規模經濟難以提升。依我們的調查，我國農村耕地流轉比率越為10%，且多為
家族內部流轉，難以產生農業規模經濟。在這種情形下，我國農業已經難以進一步采用勞動節約型技術，
農民不得不大量使用化肥、農藥增產糧食。隨著我國城市工資水平的提高，這種小規模農業的機會成本將
持續上升，不利于我國農業在國際上保持比較優勢。
3.宏觀經濟的效率損失
二元體制產生的宏觀經濟損失至少表現在以下三個方面：
(1)勞動市場扭曲，勞資關系緊張，就業潛能降低。因為勞動市場客觀上對農民工權益保護不力，貶
低了農民工的真實工資單價。大量外來人口居住在違章建筑之中，或群租居住，這種情形導致大城市廉價
勞動力聚集，以致大城市的勞動力價格甚至低于小城市，使小城市的投資環境惡化，影響小城市經濟發展
。我國與勞動保護相關的法律執行力度不夠，勞動者勞動強度高、勞動時間長，嚴重影響城市經濟體吸納
農村剩余勞動力的能力。比較分析發現，我國國民經濟每增長對就業的拉動作用，比起發達國家要低許多
(見表2)，這種情形嚴重制約我國農村人口向城市轉移。
(2)結構性問題降低了宏觀調控杠桿的作用。宏觀調控有效發揮作用的前提是市場比較統一，競爭比
較充分，但這兩個條件在二元體制下均不完整，以至就業和物價參數對調控杠桿反映不敏感。
(3)通過住房市場的價格扭曲，促成了國民收入的不合理分配。城市住房市場價格畸高有多種原因，
而二元體制是關鍵性原因之一。我國今后城市每年新增人口需要500萬套住房，按每套房子40萬元價格計
算，需要資金2萬億;考慮到住房改善性需求，4萬億資金足矣。而2009年我國住房市場的總規模是6萬億!
這其中包括了住宅區基礎設施建設的費用。這6萬億，按照一套住房40萬平均價格來計算，1500萬套住房!
國家第二次經濟普查數據表明，我國2008年“總承包和專業承包建筑業企業”的住房竣工面積竟然達到
13.4億平米，就是說100平米的單元房蓋了1340萬套!超量、高價供應的房屋由市民買單，通過住房市場和
稅收渠道將城市居民的收入轉入了房地產商和城市政府手里。同時，住房市場還將國民儲蓄和養老金轉化
為即時總需求，擴大了國民經濟總量的不平衡，促成了通貨膨脹危機。
(二)二元體制犧牲社會平等
鑒于數據資料的不完整性，要比較確切地描述二元體制所產生的社會不平等，是一件困難的事情。大
略來說，二元體制下主要是戶籍農民的利益受到損害，其中包括真正的農民，也包括脫離農業但擁有農業
戶籍的居民。近些年，約十多個省份宣布取消二元戶籍制度，但這部分人口的實際權利大多沒有變化。
1. 國民收入初次分配中的不平等
在政策研究界，對這方面問題的研究流于籠統。事實上，因為農產品市場的競爭程度比較高，農業生
產者的工資單價并不低，其實際日工資水平超過城市服務業的平均水平。這一點我們在前文已經有交代。
問題發生在城市勞動市場。城市勞動市場存在嚴重的結構型性缺陷，實際上是把全社會的二元體制搬
到了城市，導致農民工與市民之間不平等。大量關于農民工的調查表明，農民工就業主要集中在非正規領
域和臨時工作崗位。據韓俊領銜的課題組的研究，我國農民工的工資水平是城鎮職工的一半左右，且農民
工超時間勞動比較普遍，平均每周工作6.3天，平均每天工作8.9小時。[7]由筆者領銜的課題組的農戶調
查表明，80%的農民工在城市的工作時間每周在50小時以上，超出標準工作時間20%以上。所以，等量時間
里農民工的工資單價更低。這種收入差異雖然不能全部用勞動市場的結構性缺陷來解釋，但可以將主要原
因歸結為這一缺陷是合理的。
2. 國民收入再分配中的不平等
國民收入再分配渠道產生的不平等與公共財政的不合理配置有關。國家在推動社會主義新農村建設工
作以前，對公共投入極少，特別是對農民的社會保障投入接近零。農村“五保戶”資金主要來自農村集體
。農村資金通過財政和金融兩個渠道均為凈流出。
新農村建設工作推進以后，情況發生了變化，國家對“三農”領域的投入有了較快增長。2010年，中
央和地方在這一領域的投入已經超過1萬億。但是，官方一直未統計和披露這方面的具體數據。表3的數據
出自新聞媒體的采訪報道。
從表3可以看出，在國家的“三農”投入中，涉及到農民基本公共服務的支出僅占全部支出的30%左右
，占國家財政預算內總支出的比重也不超過5%。這對于一個“農民”人口大國來說，實在是太少。
3.土地要素交易的不平等
農民的主要財產是土地。多年來，土地“交易”一直是國家與農民關系的核心問題。這里有必要在數
量上在是對這一關系做一個概略考察。
有資料顯示，從1949年到1983年我國失去耕地近10億畝，同期新墾耕地8.1億畝，凈減耕地1.9億畝。
在10億畝土地中，有多少用來做非農建設用地?從城市擴張的速度看，估計這個數值在4—6億畝之間。
1983年以后的占地情況也不完全清楚。據國土資源部統計，1987年到2001年，全國非農建設占用耕地3300
多萬畝。這個數字嫌小，因為據國土資源部的另一項“不完全統計”，截止2004年，全國開發區多達6015
個,規劃面積3.54萬平方公里相當于5300多萬畝。開發區之外還存在大量非農建設用地。近幾年的非農建
設用地每年在230萬畝左右。保守估計，建國以來，全國非農建設用地按保守估計在3億畝之上。
農民因土地被占用，究竟給社會貢獻了多少資金，這是一項很不容易算好的帳。按照市場經濟的原則
，即使政府征用土地，也應按照市場價格來支付土地購買費用。這應該是估計農民在出讓土地中的利益損
失的一個基礎。但市場價格是難確定的，因為在市場扭曲的情況下，無法確定一個合理的市場價格。我們
也不能把各地最終土地使用價格拿來計算，一是因為這個價格根本無法獲得，二是這個價格有很大的投機
因素。
可以用國民收入分配的一般規律，對農民的土地利益損失做大略的估計。推算的依據有兩個：第一，
按照一般經濟理論，在比較充分的競爭態勢下(假設如美國經濟)，國民收入一般分解為三大要素的收入
[8]，而地租收入一般占到國民收入的10%。第二，1949年以后，我國農民作為土地的所有者，在他們的土
地大量轉為非農用途以后，沒有獲得過地租收入，只是在改革開放以后，農民的土地被占用后，獲得了很
少數量的“補償費用”。
在考慮了其他一些復雜因素以后，筆者推算出以下兩項結果：
第一，從1952年至2002年，農民向社會無償貢獻的土地收益為51535億元。2002年以后，因為相關數
據不完整，不好推算，但這個時期的數據已經可以看出問題的性質。
第二，以2002年無償貢獻的土地收益為7858億元(假設沒有征地制度的情形下農民應得的地租收益)計
算，相當于無償放棄了價值26萬億的土地財產權(按照目前的銀行長期利率3%計算)。從有關數字看，自從
我國實行土地征用補償政策以來，我國累計支付的土地征用費遠不足以補償農民的付出[9]。
(三)二元體制不利政治穩定
一個穩定的社會，最關鍵的要素，一是中產階層占國民多數，二是國民有統一的民族文化認同，三是
民主政治發育成熟。世界歷史經驗證明，前兩個條件大體具備以后，第三個條件才能形成。拋開第二個因
素不說，其他兩個條件在二元體制下均不易發育。
1.城鄉分割的土地制度不利于中產階層的形成，不利于社會和諧
中產階層的特點，經濟學并沒有規范性表述，以筆者對這一概念的意義的理解，這個階層特點一是擁
有或有能力擁有房產，特別是獨棟房產;二是收入高，生活比較安逸，恩格爾系數在10%以下;三是對社會
制度有高度認同和建設性態度。在現階段中國，如果經濟體制改革還能深入，一部分人群可具備前兩個特
點;如果政治體制改革逐步推動，具備第三個特點的人群也可大量出現。
中產階層的主要財產形態是房屋。中國城市的中高收入階層所支付的高房價，主要是為土地支付的，
但在中國的法律上，百姓不能擁有土地的所有權。土地的使用權規定為70年。這種情形讓中國中高收入者
氣餒，不可能有中產階層心態。
在世界上，除過少數城市型國家和紐約這類城市外，一般發達國家的中產階層擁有或住有獨棟房屋。
那是真正的房屋。除紐約等少數城市外，發達國家的大城市居民也擁有或使用獨棟房屋，樓房里的單元居
所一般歸低收入居民使用。
大部分中國家庭擁有獨棟房屋的社會意義重大。中國人有“接地氣”的說法，反映了民間對居所與心
理之間關系的認識。居住不接地氣，可能心浮氣燥，心態激進。心理學對人們在過分擁擠情形下容易產生
負面心理的現象早已有過揭示。擁有獨棟房屋并對房基地擁有所有權的情形下，人們更容易建立財產主人
的心態，同時產生平和感、富足感。可以想象，如果中國70%的家庭擁有帶有一定面積院落的獨棟房屋，
社會心態和當下比將會有顯著不同。
土地制度改革將還決定未來國家糧食安全。如前文所述，我國糧食供應與土地的絕對量關系不大，而
與優質耕地的數量關系密切。山區土地被大量撂荒，平原地區優質耕地被大量轉變為建設用地，嚴重影響
未來中國糧食安全。產生這種潛在危急與國土規劃及土地制度有密切關系。
確立中國農民的土地財產權對于社會穩定也具有重要意義。強拆農民房屋的法律基礎是農村宅基地的
集體所有制，于是，為了“集體利益”，農民家庭就不得不服從所謂由“公共利益”產生的“規劃”。農
民世代居住的房屋會突然變得和“公共利益”沖突起來。把“少數服從多數”的公共決策機制用來拆毀居
民的房屋，強制其搬家，為現代文明國家所罕見，可見，這個機制并不能簡單地用來決定居住規劃。居民
的世代居住權要高于公共規劃權，其法理基礎應是居民的房屋及其宅基地的私人所有權。這個權利不確定
，強拆或變相強拆的野蠻做法就不可能絕跡，社會就不穩固。同樣地，農民對耕地的財產權不能確立，強
制或變相強制流轉耕地的做法也不可能絕跡。
2.城鄉分割體制不利于民主政治發育
以筆者多年治學的體會，民主政治發育主要不是決定于民眾文化，而是決定于社會治理對民主政治的
需求;傳統鄉村社會治理不需要民主政治;民主政治是市場化社會和近現代城市社會的需求。
在傳統鄉村社會，生產方式基本沒有變化，相應地，其公共生活也比較簡單，通常按慣例習俗處理公
共事務，所以很少有需要討論的新的公共事務。大家都是習俗的接受者，所以，“一致同意”事實上成了
公共事務決策的通行原則，只是這種“一致同意”并不真正和諧美妙，因為居民通常以犧牲自由來服從習
俗的繁文縟節。因此，在微觀尺度上，傳統鄉村社會治理并不需要民主政治。
在宏觀尺度上，傳統社會在族群聯盟的安全事務方面，實行的是“一個人(或一個集團)同意”原則，
即獨裁社會的原則，或者說是軍事管理的原則。軍事的階位會演化成社會的等級，社會關系中的依附一如
軍隊中的服從。中國的皇帝發明了頗受西方人推崇的文官制度，文官的產生甚至采用了考試錄用的方式，
但這也不過是最高軍事領袖為鉗制下級軍官而設計的一種制衡制度而已。這種制度只在戰爭間隙發揮作用
。一旦戰爭開始，一個農夫可能會成為戰爭機器的螺絲釘。所以，由傳統鄉村社會“小共同體”構成的王
朝“大共同體”也不需要民主政治。
在市場化社會條件下，人們在公共領域的行動規則發生適應性變化。這種變化主要是兩個方面，一是
在民族國家形成的基礎上對各級政府的首長和立法代表遴選實行“少數服從多數”的票決制，二是在社會
范圍里盡可能地將包括合理習慣在內的公共準則轉變為法律，形成對法律的“一致遵守”準則。只要法律
不禁止，任何人可自由行動。這便是所謂民主政治。
民主政治當然是一種具有穩定性的制度。我國仍處于向民主政治的艱難跋涉的路上。民主政治要順利
發展，需要傳統鄉村社會解體，向市場統一的現代經濟體制過渡。盡管我國的鄉村社會關系經過幾十年的
改革開放已經發生了極大變化，但村落的傳統性質在各地仍不同程度上存在。城鄉分割的二元體制不利于
傳統鄉村社會的徹底解體。民主政治的發育必須與傳統鄉村社會的解體同步進行。
三、城鄉一體化路徑
(一)城鄉一體化目標
中共十七屆三中全會提出城鄉社會經濟一體化發展戰略，是“十一五”規劃執行期的最重要的決策成
就。會議通過的決定概述了2020年之前必須要實現的六項具體目標。盡管會議文件沒有明確勾勒城鄉一體
化的遠景，但我們依據主要發達國家的發展歷程和我國的實際情況，可以對這一遠景目標做一個總的描述
。
城鄉一體化的遠景要可以有五方面的內涵。一是城鄉統一市場的基本建立，特別是統一要素市場的建
立;二是城鄉居民收入基本一致，農民收入甚至超過全國平均水平;三是城鄉居民公共服務水平基本一致，
特別是社會保障制度的城鄉差異完全消除;四是農業高度發達，農業GDP比重下降到5%以下，全國恩格爾系
數平均降到15%左右，專業農戶成為農村的主體居民;五是城市化率達到70%以上。
如果上述目標實現了，中國的城鄉二元體制將不復存在。這樣一些目標并非不可企及。在我國某些發
達地區已經基本實現了這個目標。一些東歐中等發達國家也基本上實現了城鄉一體化，而發達國家多在第
二次世界大戰前完成了這一任務。
我們國家很大，各地經濟結構也不一樣，各地實現城鄉一體化的指標要求也不應一刀切;有的地方的
城市化率可以高一些，有的則可以低一些。可以樂觀地估計，如果一些重大改革措施能有序跟進，我國大
約在30年左右的時間里完全實現城鄉一體化。
(二)實行積極的城鎮化戰略
總體看，我國城鎮化推進過程獲得了顯著成績。一是國家確立了積極穩妥推進城鎮化戰略。2008年，
國家明確提出城鎮化和新農村建設“兩輪驅動”，以促進中國經濟又好又快發展，而新農村建設不過是城
鎮化的一個方面。二是國家將一批城市群(帶)的發展上升為國家戰略，使中央和地方在城鎮化發展方面有
了更大共識和更一致行動。三是制約城鎮化發展的一些體制性障礙正在被打破，戶籍制度改革的方向更加
明確，土地制度改革的原則已經確立，成都等地的改革試點取得了很大突破。四是城鎮化的速度比較快，
1992年以來我國城鎮化的速度達到1.2%左右，超過了美國城鎮化速度最快時期1倍以上。五是城鎮化對國
民經濟發展做出了巨大貢獻，城鄉差距擴大的勢頭被有效遏止。目前，我國城鄉居民的收入差距事實上比
改革開放前有明顯縮小，且按照更科學的方法測算，近年城鄉之間的相對差距也比較穩定。
2008年中央經濟工作會議提出的“積極穩妥推進城鎮化”的方針要真正落實好，必須有正確的指導思
想和一攬子政策措施。大略來說，要注意的方面一是加快農村人口轉移，使城市化率至少每年增加一個百
分點，有的地方可以更快一些。二是要改善規劃管理，逐步實現規劃的法制化和民主化。國家層面上要有
規劃，地方也要規劃。要注意合理布局各類城市，使中小城市有更大的發展空間。三是大力推進農業現代
化，幫助農民富裕起來。要培養專業農民，使專業農戶逐步成為農村的主體居民。四是要在城鎮化過程中
充分發揮市場對資源配置的基礎性作用。五是要維護社會公正，不能在城鎮化過程中損害人民的利益。要
讓市民和農民都享受到城鎮化的好處。
(三)推進以土地改革為核心的要素市場改革
土地改革要擺脫一切陳舊觀念的束縛，堅持以人為本的施政理念。要把人的福祉放在制度安排的首位
，以人的福利水平提高為制度設計的標準。實踐中，堅持這個標準的要義是處理好平等與效率的關系，在
私人領域堅持效率標準，合理安排土地權屬類型;在公共領域堅持平等要求，以土地規劃的法制化、民主
化實現公共目標。
要加快修改有關土地方面法規，落實中共十七屆三中全會提出的“明晰產權，用途管制，節約集約，
嚴格管理”的土地管理改革原則。當前要突破的幾個關鍵改革難題是：
第一，通過明晰產權，逐步形成多元化的土地產權結構。要通過落實土地承包權長久不變政策形成農
民的土地財產權;要廢除城市經營性土地使用權70年有效政策，實現使用權長久不變。即使把這兩種產權
看作“準私有權”，其面積占國土面積也不過1%左右。
第二，進一步嚴格制約平原地區城市擴張，保護我國優質耕地。要重新核定平原地區城市用地的規劃
指標。住宅區用地的容積率必須在5以上。新辟工業區的經濟密度每畝地的GDP應在1千萬元以上。除“增
減掛鉤”政策留下的口子外，應在3年后原則上停止平原地區城市建設用地供應。凡利用增減掛鉤政策增
加城市建設用地的，減一畝，只能增半畝以下;不同城市可差別對待。土地督察機構應該加強，督察分局
的權限應擴大，其負責人的職級可定為副省級。
第三，開放淺山區建設用地市場，讓70%的中國家庭擁有獨棟房屋。本文前面提出的中國70%的家庭擁
有或使用獨棟房屋的政策調整建議，乍看不切合中國實際，因為大家以為中國缺地。其實，中國多的是山
地、荒地、丘陵、灘涂等農業利用價值低的土地。但我們的制度把大量農業利用價值低的土地排除在住宅
用地之外了。只有極少數富豪明星在市區擁有自己的世界上最昂貴的獨棟房屋。中國的兩極分化由土地政
策顯化為現實的存在。必須改政策。要讓中國人在農業利用價值低的土地上建造相對昂貴的房屋，給山區
、丘陵地區的城市更大的擴展空間。保守估計，僅僅利用淺山區的村莊用地，如果規劃適當，就可建造
5000萬左右的獨棟房屋。如果再利用一些不適合農業生產的其他類型土地，再建造1億獨棟房屋也不會有
問題。加上原來農民的獨棟房屋，全國70%左右的家庭擁有獨棟房屋，不是一個夢想。
在改革推動土地制度的同時，還要積極調整勞資關系為核心，深化勞動和人口管理體制改革。認真落
實我國有關勞動保護的法律法規，解決勞動強度高、勞動時間過長的問題。以戶籍制度改革為重心，全面
改革城市社會管理體制。中央可以要求地方按照“保障公平、兼顧效率、維護穩定”的原則加快戶籍制度
的改革。鼓勵城市政府學習重慶、成都戶籍制度改革的經驗。
(四)把鄉村治理轉化為城市治理，實現社會治理的一元化
我們在長三角、珠三角地區看到，那里村莊已經高度非農化，盡管在我國行政建制上把它們看作鄉村
，并且使用“鄉村治理”這樣的政治術語來指稱一類工作，但在工作內容上看，已經和農業關系不大。這
里當然也存在“表述的滯后”對實際工作的消極影響，甚至可以說這種影響還很大。正因為如此，我們才
會認為，有必要通過理論認識的深化，及時轉變政治用語，以消除似是而非的政治用語的影響。拋開長遠
的政治轉化不說，在未來一、二十年里，我們要達到這樣幾個目標：
第一，在全國范圍里消除社會治理的二元機制，將所謂鄉村治理轉化為城市治理，實現社會治理的一
元化。
第二，農村大量人口一部分進入現有各類城市，還有一部分進入新興城市，其余農村人口轉變為專業
農戶，分散在300萬個左右的小型居民點中，使農村真正成為農民的工作與生活區域，且農民僅僅有職業
身份甄別的意義，其余社會身份和城市居民完全一樣。小型農村居民點將不再需要設立獨立的公共組織，
他們的公共事務歸并于小型城市或其他類型城市的郊區政府。
第三，在可預見的未來，中國僅僅需要大約5000萬各類農戶，這個數量的農戶有一定的經營規模，其
收入水平可達到全國平均水平。大部分農戶可進入中產階級行列。
以上社會景觀的出現，將意味著傳統鄉村社會的消失。傳統鄉村社會將是一個“傳說”。
[1]資料來源：主要資本主義國家經濟統計集，世界知識出版社，1962.
[2]資料來源：中國統計年鑒(2009)、中國城市統計年鑒(2008)，均為中國統計出版社。
[3]主要資本主義國家經濟統計集，世界知識出版社，1962.
[4] 計算中參考國家統計局第二次農業普查數據來自“第二次全國農業普查主要數據公報”，新華社
20080221消息。
[5] 我們的調查涉及11個省份，得到有效農戶樣本1650個。時間為2008—2009年。
[6]注：1.資料來源：《英法美德日百年統計提要》，統計出版社，1958年;《主要資本主義國家經濟
統計集》，世界知識出版社，1962年。2. 除中國外，其他國家的數據分析中用國民收入指標計算，因分
析增長率，不影響結論;3.中國的數據未按照第二次經濟普查結果調整，對結論影響微小。4.有關數據均
根據價格指數做了調整，但價格指數類別不同，這一點對結論影響微小。5.時間段的設定主要是因為考慮
數據的可比性。
[7]韓俊等，中國農民工戰略問題綜合研究報告，上海遠東出版社，2009。
[8] 經濟理論分析中還會有一個“余值”，作為技術進步的報酬，但在實際的國民收入分配中，全部
收入被分配為工資、利潤和地租。
[9] 按1997年的《中國統計年鑒》，1996年支付的征地費區區63億元，而這年是土地征用量比較大的
一年。
