沈陽經濟區新城建設的路徑思考
時間：2011-12-09 13:10:37
來源：公共預算與政府管理
沈陽經濟區的新城建設，既是遼寧“十二五”期間優化城鎮空間布局的要求，也是沈陽經濟區綜合配套改革、推進區域一體化的重要任務。各級政府都把新城建設作為城市經濟新的增長點和城市擴張的有效途徑。隨著這些年的快速發展，沈陽及周邊的新城建設初具規模，但開發中的問題也接踵而至。如何客觀地看待新城建設中面臨的各種挑戰，進一步理清發展思路，以理性增長理念推動新城建設，無疑是擺在我們面前的一個亟待解決的重大課題。
新城發展在歐美經過半個世紀的檢驗，被認為是目前能夠平衡城市化進程與城市擴張矛盾、提升城市人口生活質量最行之有效的方法。近些年，國內各地紛紛把新城建設作為城市經濟新的增長點和城市擴張的有效途徑。為支持沈陽建設國家中心城市，加快沈陽經濟區同城化一體化步伐，省委、省政府在沈陽經濟區5條城際連接帶上規劃建設了一批新城和新市鎮，進一步拓展了城市發展的空間格局，為高起點、多層次、寬領域推進沈陽經濟區的一體化提供了新的平臺。
那么，應該怎樣進一步理清發展思路，以理性增長理念推動新城建設？
進一步理清新城建設發展思路
沈陽經濟區的新城建設，是一個具有綜合效應、事關區域經濟社會發展全局和長遠的舉措，需要有成熟的發展理念和清晰的政策思路。
以構建沈陽都市圈為發展目標。都市圈和城市群已成為區域經濟增長和城市化的主流形態。相比較而言，都市圈更加強調核心城市的作用和區域一體化發展的意愿。重點培育以沈陽為中心、輻射周邊的新城網絡為依托的都市圈核心層，將是推進沈陽經濟區一體化發展水平、提升區域整體競爭力的重要途徑。
緊緊圍繞人口城市化這條主線。新城建設的關鍵是宜居和宜業，核心問題是人口的導入。在人口轉移的過程中，將釋放出住房、教育、衛生等巨大的生活性消費需求。發達地區的成功經驗表明，正是有了人口集聚，才有了城市化的加速發展，同時也奠定了當地的產業發展基礎。哪個城市入住成本低、就業機會大，教育、醫療、社會保障體系健全，交通便捷、生活舒適，將來成長的空間就大。
樹立城市“精明增長”理念。新城建設過程中的低密度開發模式帶來了資源浪費、能耗增加等一系列問題。 “精明增長”提倡一種資源集約型的城市發展理念。強調科學規劃城市發展所需的生產空間、生態空間和生活空間，在土地與其他自然資源實現最大節約的前提下，創造出更多的經濟效益。新城建設應采取分步開發、滾動發展的模式，依托大運量公交系統引導土地開發，沿交通站點周圍適當提高開發強度。
堅持市場與政府共同推進。新城建設是一個長期發展的過程，政策的投入在短期內能夠顯現較強的推動力，但難以成為城市化的持續發展動力。產業和人口的集聚必然是市場選擇的結果。在開放的市場經濟環境中，各種資源，如人才、資金、技術會流向生活環境優越，成長機會更多的城市。良好的規劃和城市治理可以吸引越來越多的人來居住、工作和創業，從而推動新城的良性發展。
積極破解新城建設中的難題
創新投融資體制，保證資金投入。在加快新城建設進程中，地方政府充分運用土地從資源轉換為資產的運作模式，解決了城市化進程中前期資金投入的問題。但隨著新城開發建設進程的加快和規模的不斷擴大，資金需求日益增大，再加上不斷增加的后期維護費用，土地出讓和融資借貸的壓力日漸突出。如果國家繼續從嚴控制非農業用地的供給，抑制房地產和城市建設過度擴張，新城的建設資金將難以為繼，地方政府也將背上沉重的財政包袱。
新城建設應建立經營運作公司化、投資主體多元化、融資渠道多樣化、投資決策科學化、投資管理規范化、監督約束法制化的新城開發建設投融資體制，并進一步創新發展。通過銀行貸款、政府補助、土地置換、存量資產調整以及發行建設債券或基礎設施建設債券等多種途徑，籌集建設資金和進行資金市場融資，支持新城建設。相關部門應加強對政府債務的跟蹤監管，認真調查定期匯總，制定可行計劃，嚴格按照計劃償還政府債務。建立融資與還貸的模型關系，把可負債務總量與財政收入預期掛鉤，確保融資、建設、創收、償債的良性循環。
逐步放開道路、橋梁、供水、污水處理等領域的投資限制，吸引社會資本投資城鎮基礎設施和公用服務設施的建設與運營。應積極推行委托招商方式，并完善相應政策措施，鼓勵采用BOT（建設-經營-轉讓）、特許經營、招投標、PPP模式、資產經營、基礎設施建設信托等多種方式建設經營新城基礎設施。
積極探索政策貸款、財政擔保授權、項目融資等政府融資方式及資產證券化、委托借款、金融租賃、發行債券、票據融資等非政府融資方式，努力實現融資方式多樣化。
防止城市規模過度擴張，集約利用土地。新城積淀的寶貴土地資源，形成了不可替代的發展優勢。當前，新城建設大幕開啟，受用地規劃滯后的制約，新城農業用地、建設用地、生態用地等各類用地供需矛盾將日趨凸顯。在新城建設中防止城市規模的非理性擴張，節約集約用地，是緩解土地供求矛盾、破解土地瓶頸、解決“保護與保障”關系的必然選擇。
要加強對農業用地轉為建設用地的土地用途管制，逐步實現以土地用途管制為核心的城鄉土地統一管理。同時繼續完善城鄉建設用地土地使用權取得、流轉、登記、管理等方面的政策法規體系。把新城建設與“城中村”、 “城郊村”改造有機結合起來，并詳細制定各項保障措施，如建立失地農民社會保障金機制，實施以財保障；落實好村級留用地，實施以地保障；實行拆房補房政策，實施以房保障等。
堅持新城土地利用和舊城改造土地利用相結合，在統一規劃的前提下，根據市場需求和區域特點，采取邊投入、邊建設、邊經營的新理念，進行分步開發、滾動發展，推動土地的永續利用。利用土地要突出重點，合理安排，做到一次規劃、分期報批、分期實施。土地利用年度計劃分配方案的制定，要向新城建設任務重的地區傾斜，確保項目落地實施。園區則以土地產出率衡量企業用地標準，合理配置土地，并嚴格控制建設時限。
優化產業環境，重點發展生活性服務業。無論是建設城市的副中心，還是打造產業新城，都要建成包括商業、服務、醫療、教育、就業等各方面配套設施均十分完善的“小城市”。現階段建設的新城中，有很大一部分是城市功能尚未完善的新城，以政務區、居住區、工業園區或大學園區的形式存在著，尚未很好地解決公共服務和生活設施嚴重短缺問題。
交通、商業、醫療、教育、就業等各方面配套設施建設，是新城建設當中的短板，也是培育和完善城市功能的重要方面。因此，要加強新城道路管網及公共交通系統建設及優化，改善新城交通環境，提高交通發展承載能力，支持產業發展和滿足居民出行需求。優先將市、縣（區）的教育、醫療、文化等重大公益性公共服務設施項目建設安排在重點建設的新城，以增強新城的服務功能。
從規劃、土地、財政、信貸等政策上，支持新城的產業發展。省、市政府以補助、貼息、擔保等多種形式支持縣（區）產業發展的各類產業發展和調整的專項資金安排，要重點向新城傾斜。根據不同新城的特點，制定完善吸引各類產業的各項優惠政策和融資政策。如對新城產業發展實行一定的稅收優惠，增加新城地區財政稅收留成，給予重點產業一定的資金支持，以及用地優惠政策等，發揮政策導向作用，吸引更多的社會投資和國際投資來共同發展。
借助政策引導，加快人口向新城集聚。現階段建設的新城中，由于房地產項目招商難度不大，前期投入成本相對較低，投資收益又十分誘人，因此大量新城在建設初期甚至建成后相當一段時期內，都處于住宅銷售火爆，但真正入住人口卻十分稀少的“空城”狀態。歸根到底，新城發展需要解決的還是“人”的問題。從規劃來看，無論是建設城市的副中心，還是打造產業新城，按照新城10萬人口的規劃目標，如何有效地導入人口成為新城建設中亟待研究解決的重要問題。
堅持公交優先、公共服務設施建設優先的原則，以此來吸引老城區人口。新城要重點發展具有特色的創業園區和新興產業小區，確保進城農民有業可就。在產業和功能區附近建設公租房，并提供給員工，以便其就近就業和居住。
要從制度、政策等方面創造農村流動人口自然整合到城市社會中來的環境。新城應逐步實行以身份證管理為核心的人口流動制度，采用靈活的戶籍政策。降低農民進城的門檻，簡化農民進城務工的各種手續，建立城鄉統一、公平競爭、積極開放的就業市場，培育城鄉一體的勞動力市場。逐漸淡化政策上的城市偏向，同步增加農村居民的公共福利。嘗試建立一種能覆蓋農民工的、統一的城市社會保障制度，作為過渡性的社會保障模式，逐步解決被征地農民的就業和社會保障問題。
