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    城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的投融資需求

    城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需要大量投入以形成有效供給的領(lǐng)域主要有三個(gè)方面：基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)。    

    基礎(chǔ)設(shè)施    

    城鎮(zhèn)化必然需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入。如市內(nèi)道路、公交線路（機(jī)動(dòng)車線路和地鐵、輕軌線路等）、交通干道設(shè)施、地下地面各類管道、橋梁、隧道等。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施有以下幾個(gè)特點(diǎn)：    

    第一，資金需求量大，依靠有限的財(cái)政資金和銀行貸款難以滿足。以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市開發(fā)區(qū)建設(shè)為例，開發(fā)區(qū)基本上是從郊區(qū)荒地或轉(zhuǎn)換的農(nóng)田起步，生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)設(shè)施都要從頭開始建設(shè)，需要大量資金支持，僅依靠財(cái)政資金和銀行貸款往往會(huì)出現(xiàn)巨大資金缺口，影響建設(shè)進(jìn)程。    

    第二，資金支持周期長，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期相對(duì)較長（有的長達(dá)10年或20年以上）。相對(duì)來說，商業(yè)銀行很難支持這樣長期的貸款，因?yàn)闀r(shí)間周期長的項(xiàng)目相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)也大。    

    第三，經(jīng)濟(jì)收益有限，有些項(xiàng)目本身根本沒有收益。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的自身經(jīng)濟(jì)收益一般非常有限或完全無收益，如城鎮(zhèn)內(nèi)道路、涵洞、管線等根本不能向使用者收取費(fèi)用，隧道、橋梁或軌道交通項(xiàng)目其收費(fèi)也受制于多種因素，往往不足以通過收費(fèi)收回投資。    

    公用事業(yè)    

    城市公用事業(yè)是城市生產(chǎn)經(jīng)營、居民日常生活所不可缺少的基本條件。主要有環(huán)境衛(wèi)生、安全；公共旅客運(yùn)輸；自來水、電力、煤氣、熱力的生產(chǎn)、分配和供應(yīng)；污水、雨水排放；文化體育場(chǎng)所、娛樂場(chǎng)所、公園；房屋修繕、郵政通信等。公用事業(yè)具有以下特點(diǎn)：    

    第一，生活中必不可少而投資可觀。一個(gè)城市是否適合人類居住，要看這個(gè)城市的公用事業(yè)水平。公用事業(yè)水平高的城市，會(huì)給生活在這個(gè)城市的人們提供優(yōu)美的環(huán)境、安全的空間、良好的文化娛樂場(chǎng)所、便利的各種生活條件等。當(dāng)然這些都需要為數(shù)可觀的投資。    

    第二，涉及每個(gè)人的利益，并可構(gòu)建一定的“使用者付費(fèi)”機(jī)制。由于公用事業(yè)涉及每一個(gè)人的切身利益并大多具有消費(fèi)的“排他性”，因此，可以適當(dāng)通過“使用者付費(fèi)”方式收回全部成本或部分成本。例如公交、自來水、電力、煤氣及熱力供應(yīng)等。但對(duì)于排水、防洪、消防等則一般不可能通過收費(fèi)來解決。    

    第三，公用事業(yè)價(jià)格具有壟斷性和地域性。受資源、自然壟斷、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益以及政府對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要求等因素的制約，公用事業(yè)在經(jīng)營上不太可能形成充分競(jìng)爭(zhēng)，從而具有一定的壟斷性。市場(chǎng)對(duì)價(jià)格的影響有限，企業(yè)和居民形式上是被動(dòng)地接受價(jià)格。公用事業(yè)一般都是在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、銷售和消費(fèi)。由于各地影響公用事業(yè)價(jià)格的因素有很大差異，公用事業(yè)的成本和價(jià)格在各地區(qū)之間也往往有較大差別，體現(xiàn)著較強(qiáng)的地域性。    

    公共服務(wù)    

    公共服務(wù)包含內(nèi)容較多，基本公共服務(wù)主要有三個(gè)方面：一是保障人類基本生存權(quán)的基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本住房保障；二是滿足基本發(fā)展權(quán)需要的義務(wù)教育和文化服務(wù)；三是滿足基本健康需要的公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療保障。基本公共服務(wù)具備以下特點(diǎn)：基礎(chǔ)性，指那些對(duì)人的生存發(fā)展有著前提條件意義、人所必需的公共服務(wù)。廣泛性，指那些會(huì)影響到全社會(huì)每一個(gè)家庭和個(gè)人的公共服務(wù)。總體而言，公共服務(wù)的提供主體應(yīng)當(dāng)是政府，其他社會(huì)組織可以作為政府提供不足時(shí)的補(bǔ)充。公共服務(wù)也必然需要大量的資金支持才能得以順利提供。    

    目前投融資渠道的局限性    

    我國各地加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中普遍面臨著融資難題，“土地財(cái)政”問題飽受社會(huì)公眾廣泛關(guān)注和批評(píng)，地方投融資平臺(tái)快速發(fā)展形成了巨量的地方政府債務(wù)。    

    土地財(cái)政存在的問題    

    土地財(cái)政是指一些地方政府過多依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地財(cái)政發(fā)揮了重要、積極的作用，但是，近年來其弊端也越來越明顯、突出。    

    土地是有限的稀缺資源，僅依靠一次性的土地批租收入不具有可持續(xù)性，并助長了地方政府“政績(jī)”激勵(lì)下的短期行為。從國際經(jīng)驗(yàn)看，沒有哪個(gè)國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以長期依賴土地批租來籌資的，我國部分地區(qū)也已表現(xiàn)出“難以為繼”的局面。    

    融資平臺(tái)存在的問題    

    一是融資規(guī)模快速增長，形成巨量隱性政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)在應(yīng)對(duì)這輪金融危機(jī)過程中，迅速達(dá)到了舉債數(shù)萬億的規(guī)模。融資平臺(tái)貸款雖然名義上是公司貸款，實(shí)際上是地方政府隱性負(fù)債，而且，未來能否順利通過專項(xiàng)收入、稅收、一般財(cái)政收入償還融資平臺(tái)債務(wù)，還存在著制度風(fēng)險(xiǎn)。    

    二是融資主體的設(shè)立與運(yùn)作不規(guī)范，公司治理結(jié)構(gòu)不合理。融資平臺(tái)公司設(shè)立條件不嚴(yán)格，其運(yùn)行也缺乏有效約束，同時(shí)，地方政府建立融資平臺(tái)的層級(jí)也在逐步下移，省、市、縣級(jí)都設(shè)立了自己的融資平臺(tái)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)立融資平臺(tái)。事前審批、事中操作和事后監(jiān)督?jīng)]有形成一套統(tǒng)一、規(guī)范的制約。管理人員相當(dāng)部分由原政府官員擔(dān)任，缺乏必要的市場(chǎng)經(jīng)營和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)防范常識(shí)，因此在融資過程中較易發(fā)生決策失誤。    

    三是融資平臺(tái)缺乏外在的約束機(jī)制。由于地方政府融資平臺(tái)可融資的金額沒有明確的約束，一些地方政府出于各種目的，極力擴(kuò)大融資量，甚至不考慮自身還款能力，導(dǎo)致融資規(guī)模巨大，超過政府實(shí)際承受能力。同時(shí)，信息披露不充分，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)大。在由于貨幣政策導(dǎo)致銀行可運(yùn)用資金緊張或受資本金充足率約束的貸款規(guī)模不足的情況下，政府融資的穩(wěn)定性將受到影響。

      地方債存在的問題    

    在應(yīng)對(duì)這一輪金融危機(jī)過程中，我國已經(jīng)在實(shí)踐中嘗試地方債的發(fā)行。2009年首次有2000億元地方債由中央財(cái)政代地方政府發(fā)行，地方政府納入預(yù)算使用，也可作為融資平臺(tái)的資本金。雖然這一安排已延續(xù)三年，但仍然存在兩個(gè)問題：一是沒有從基本框架上解決地方政府發(fā)行公債和市政債券問題；二是規(guī)模較小，與地方融資需求相比近乎杯水車薪。

 投融資渠道的主要選擇    

    從國際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中三個(gè)方面的投資都經(jīng)歷過政府投資到私人投資再到目前被發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家廣泛采用的公私合作的模式投資。由于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)三個(gè)方面都是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，無論政府投資或是私人投資提供，都存在嚴(yán)重不足或缺陷，實(shí)踐證明較為理想的模式是公私合作的模式。    

    公私合作的內(nèi)涵    

    公私合作（Public Private Partnerships，PPP）模式是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓私人部門參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能的管理模式。通過這種合作和管理，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門的投資盈利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。筆者認(rèn)為，這種模式更應(yīng)該注重從管理機(jī)制角度為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)產(chǎn)品，而不是僅僅通過公私合作為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。當(dāng)然，這種管理模式過程必然與為城鎮(zhèn)化建設(shè)融入建設(shè)資金緊密關(guān)聯(lián)。從我國一些項(xiàng)目看，公私合作已經(jīng)有一些應(yīng)用。    

    如何采用公私合作模式    

    公私合作在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的應(yīng)用也可以分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、公共服務(wù)的提供三個(gè)方面。    

    基礎(chǔ)設(shè)施方面。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金數(shù)量巨大，需政府采用多種途徑為其融資，當(dāng)然不排除采用公私合作的方式。可是在單純以融資為目的的情況下，易導(dǎo)致一些項(xiàng)目失敗。我們更強(qiáng)調(diào)形成PPP的管理運(yùn)作模式，其中涵蓋融資機(jī)制。實(shí)現(xiàn)這種公私合作管理模式有三個(gè)關(guān)鍵因素：伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享，這里的利益不僅僅指利潤收益，而是包括社會(huì)效益在內(nèi)的各種因素綜合的效果，包括體現(xiàn)企業(yè)的社會(huì)價(jià)值和社會(huì)責(zé)任形象。    

    就基礎(chǔ)設(shè)施而言，選擇公私合作管理模式應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)來確定：    

    一是對(duì)于已有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過出售、租賃、運(yùn)營和維護(hù)合同承包等形式與民營企業(yè)合作，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，由民營企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過政府向使用者收費(fèi)。如果民營部門通過購買或租賃的形式獲得基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)，就可以按照與政府的特許經(jīng)營合約，自己向用戶收費(fèi)。如果民營企業(yè)對(duì)政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營和維護(hù)，那么可以由政府向民營企業(yè)支付一定的費(fèi)用。通過出售、租賃、運(yùn)營、維護(hù)的合同承包等形式的合作，可以提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用與運(yùn)營效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。    

    二是對(duì)于擴(kuò)建和改造現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過租賃—建設(shè)—經(jīng)營（LBO）、購買—建設(shè)—經(jīng)營（BBO）、外圍建設(shè)等形式與民營企業(yè)合作。政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，由民營企業(yè)對(duì)原有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，并對(duì)升級(jí)改造后的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營管理。經(jīng)營者按照特許權(quán)合約規(guī)定向使用者收費(fèi)，并向政府交納一定的特許費(fèi)。通過這種形式，可以加快提升基礎(chǔ)設(shè)施的功能和加快基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、改造的速度。在提升原有基礎(chǔ)設(shè)施功能的同時(shí)，也可為政府新建其他基礎(chǔ)設(shè)施籌集一定的資金。

        三是對(duì)于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（BTO）、建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作。BTO是指由民營企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)完成后，轉(zhuǎn)交給政府部門，然后再由民營部門進(jìn)行經(jīng)營管理。這種形式有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量，也可以提高經(jīng)營管理的效率。在民營企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理期間，所有權(quán)屬于政府。民營企業(yè)以租賃的形式獲得經(jīng)營權(quán)，同時(shí)也可以把建設(shè)時(shí)所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權(quán)。BOT是指由民營企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，建成后由民營企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理，按照特許經(jīng)營的合約時(shí)間，經(jīng)營到期后轉(zhuǎn)交給政府。在經(jīng)營管理期間，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)屬于政府，但是，不需要向政府交納使用費(fèi)，只是在經(jīng)營到期后，無償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎(chǔ)設(shè)施的完整性、正常功能等。BOO是指由民營企業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)完成后，民營企業(yè)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，同時(shí)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的“永久性”經(jīng)營權(quán)。當(dāng)然這里的“永久性”經(jīng)營權(quán)是個(gè)相對(duì)概念，是在特許權(quán)下面的“永久性”經(jīng)營。這三種合作的形式主要目的是為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時(shí)提高資金的使用效率和提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。    

    公用事業(yè)方面。公用事業(yè)領(lǐng)域采用公私合作模式與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有類似之處，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應(yīng)等方面，采用公私合作的項(xiàng)目，一般可通過使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報(bào)。    

    公共服務(wù)方面。由于政府提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式會(huì)產(chǎn)生提供不足與低效，所以有必要引入私人提供。我國在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等領(lǐng)域都已出現(xiàn)私人提供公共服務(wù)的案例，同時(shí)由于公共服務(wù)的公共性，也必然離不開政府的支持，私人提供只是政府提供不足的補(bǔ)充，但是這種補(bǔ)充總體而言極為有限。為最大限度滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需求，更為理想的模式是通過公私合作的模式來提供。具體來說，主要就是要通過政府購買服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)。政府購買服務(wù)的要點(diǎn)是：政府公共部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價(jià)格可通過公開招標(biāo)價(jià)格聽證會(huì)或雙方議價(jià)等方式形成。當(dāng)前保障性住房中的廉租房也可以通過這種方式來提供。例如，由私人部門提供廉租房，政府組織符合條件的人居住，房租由政府統(tǒng)一支付私人支付不足的部分。當(dāng)然這需要由有專業(yè)資質(zhì)的住房出租公司來經(jīng)營。    

    公私合作管理模式在我國未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用，未來社會(huì)的發(fā)展也會(huì)越來越多地依賴公私合作管理模式為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。需再次強(qiáng)調(diào)，如果僅僅限于通過公私合作進(jìn)行融資的話，可能會(huì)囿于種種制約條件導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，我們更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公私合作的管理功能，通過公私合作的管理模式涵蓋其融資機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)更加及時(shí)、高效的提供與運(yùn)營，進(jìn)而充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金、民間資本的潛力，推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速、健康發(fā)展。■（賈 康 孫 潔 作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，賈康系所長）