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2025年03月14日
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除軍事、保障房和特殊用地可以繼續(xù)劃撥外統(tǒng)一采用招拍掛的形式出讓土地
消除“出讓腐敗”空間 土地供應(yīng)將取消雙軌制
●南方日?qǐng)?bào)記者 盧軼
據(jù)中國(guó)之聲《全國(guó)新聞聯(lián)播》報(bào)道，國(guó)家土地副總督察甘藏春近日表示，我國(guó)將會(huì)逐步擴(kuò)大有償使用國(guó)有土地的覆蓋面，土地資源配置的最終目標(biāo)是取消土地供應(yīng)雙軌制，提高土地供應(yīng)和調(diào)控能力。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實(shí)行有償使用。也就是說(shuō)，未來(lái)政府行政辦公用地，能源、電力等行業(yè)用地，學(xué)校、醫(yī)院、博物館等使用土地也要通過(guò)招拍掛形式有償出讓。
用地實(shí)行有償使用
所謂土地供應(yīng)雙軌制，簡(jiǎn)單說(shuō)就是通過(guò)兩種方式完成土地供應(yīng)：一是政府無(wú)償劃撥?chē)?guó)有土地給使用單位；一是通過(guò)市場(chǎng)化手段有償出讓國(guó)有土地，目前主要是通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌三種方式出讓土地。
雙軌制正式確立的時(shí)間并不長(zhǎng)。改革開(kāi)放前，我國(guó)土地使用一直施行無(wú)償行政劃撥的制度，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，利用效益低、土地資源配置不合理以及產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確等問(wèn)題突出。改革開(kāi)放后，1988年通過(guò)的憲法修正案確定了“土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”；上世紀(jì)90年代初，我國(guó)建立起土地有償、有限期使用，可依法進(jìn)行土地交易的城鎮(zhèn)土地使用制度。2002年起，國(guó)土資源部開(kāi)始明確商業(yè)用地等實(shí)行招拍掛制度。但政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及一些工業(yè)用地仍然通過(guò)劃撥、協(xié)商等方式取得土地使用權(quán)。
甘藏春表示，目前我國(guó)土地資源配置的非市場(chǎng)程度依然很高。經(jīng)過(guò)近30年的改革創(chuàng)新實(shí)踐，城市國(guó)有土地基本實(shí)現(xiàn)了有償、有限期、有流轉(zhuǎn)的使用制度，但目前國(guó)有土地供應(yīng)仍然保留著雙軌制。
他表示，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)最終將取消土地供應(yīng)雙軌制。下一步，按照資源市場(chǎng)配置的基本原則，縮小劃撥地范圍，擴(kuò)大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實(shí)行有償使用。
或?qū)?dǎo)致地價(jià)上漲預(yù)期
對(duì)于公共事業(yè)用地，通過(guò)劃撥的方式，成本要比出讓低得多。但現(xiàn)實(shí)情況是，有的機(jī)關(guān)單位卻拿了劃撥土地，用于經(jīng)營(yíng)盈利。因此我國(guó)最終取消土地供應(yīng)雙軌制，能減少特權(quán)用地，有利于公平競(jìng)爭(zhēng)。
亞太城市發(fā)展研究會(huì)政策研究中心主任謝逸楓表示，土地供應(yīng)雙軌制終結(jié)，有利于中國(guó)土地資源優(yōu)化配置和增加政府土地財(cái)政收入及提高土地利用率等節(jié)約土地，最主要是可以徹底消除因非市場(chǎng)化的土地劃撥出讓方式產(chǎn)生灰色空間，消滅腐敗和權(quán)力尋租的現(xiàn)象。中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院副教授俞明軒也表示，取消雙軌制能夠促進(jìn)土地資源的合理利用，有利于核算土地使用者的成本。
俞明軒還分析，取消雙軌制對(duì)農(nóng)村土地也將帶來(lái)有利影響。他表示，目前政府劃撥土地主要有兩個(gè)來(lái)源，少部分從政府的存量地里劃撥，但大部分是從農(nóng)村集體土地中征地后劃撥。此前，由于劃撥土地成本低，承包農(nóng)村集體土地的農(nóng)民所得的補(bǔ)償很少。取消土地供應(yīng)雙軌制后，被征的農(nóng)村土地出讓價(jià)值提高，補(bǔ)償額也可能增加，補(bǔ)償將更到位。
不過(guò)謝逸楓提出，土地供應(yīng)雙軌制的終結(jié)也存在負(fù)面影響，單一的土地“招拍掛”制度，容易導(dǎo)致土地價(jià)格上漲預(yù)期。他說(shuō)：“土地供應(yīng)雙軌制終結(jié)，意味著今后全國(guó)公共性的事業(yè)單位和企業(yè)，必須通過(guò)招拍掛的市場(chǎng)化方式獲得土地，或者是以繳納補(bǔ)貼大量的土地出讓?zhuān)鳛槟玫氐拇鷥r(jià)。可想而知，目前國(guó)內(nèi)城市建設(shè)開(kāi)發(fā)用地資源本來(lái)就稀缺，況且容易產(chǎn)生事業(yè)單位和企業(yè)‘變相’成為開(kāi)發(fā)商，最后就瘋狂囤地，形成土地價(jià)格上漲的預(yù)期。”
我國(guó)土地出讓實(shí)行“招拍掛”之前，工業(yè)用地均采用協(xié)議出讓土地使用權(quán)的方式，即出讓方與受讓方(土地使用者)通過(guò)協(xié)商，以協(xié)議約定雙方權(quán)利與義務(wù)的方式有償出讓土地使用權(quán)。
2002年5月，國(guó)土資源部頒布實(shí)施《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確規(guī)定包括商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、商品住宅用地的經(jīng)營(yíng)性用地必須通過(guò)招拍掛方式出讓。
2004年，國(guó)土資源部頒布《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定2004年8月31日以后所有經(jīng)營(yíng)性用地出讓全部實(shí)行招拍掛制度。
不過(guò)目前，政府行政辦公用地、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的部分產(chǎn)業(yè)用地以及公益性事業(yè)用地仍然采取土地劃撥的形式。按照國(guó)土資源部最新說(shuō)法，除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實(shí)行有償使用。
