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2025年03月13日
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新中國首都城市規(guī)劃工作的推動者、著名學者梁思成曾寫道:“北京城不會得感冒，但總有一天它的交通會得心臟病。”被梁老先生不幸而言中，自本世紀初北京機動車數(shù)量激增以來，交通擁堵成為古都面臨的最棘手的城市難題之一。
“首堵”困局
讓我們快照一下幾乎發(fā)生在每個早晚高峰的北京交通情況：
路面上擠滿了各色車輛，沿途的空氣中彌漫著刺鼻的尾氣和剎車片磨損的氣味，一個紅綠燈往往要等幾撥車才能過去、十多公里的路程堵了一個多小時，而這司空見慣一切如果配合上如酥小雨或法定假期的到來就動輒延長至深夜。 清華大學建筑學院副教授周榕認為嚴重的擁堵不僅給市政交通和道路設施帶來巨大運轉(zhuǎn)負荷，還極大地降低了社會經(jīng)濟效益和個體的生命質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計，早晚高峰期間的北京市主干道平均車速比10年前降低約50%，中心市區(qū)主要路口中嚴重阻塞的達到60%，這也就意味著北京市民要比道路通暢時多付出2.2倍的時間。經(jīng)測算，北京人上下班因道路擁堵造成的經(jīng)濟損失每月為375元，居全國各大城市首位。
收效甚微的“治堵”
可以說，交通擁堵已經(jīng)成為制約北京城市發(fā)展、阻礙經(jīng)濟效率、降低城市宜居程度的一個頑疾。面對日復一日潮汐式的擁堵，城市管理者從來就沒有放松治堵的攻堅戰(zhàn)：控制公車、尾號限行、限購、提高停車費、搖號……然而在最近公布的一項由社科院組織的調(diào)查結(jié)果顯示，在一波又一波的治堵專項行動后，市民的整體感覺是收效甚微。
如果不是方法不精巧、不是決心不堅決，是不是解決問題的思路出了問題呢？擁堵問題不僅僅是表面上所顯現(xiàn)的是人與車或車與城市的關系，更根本上是“人與城市”或者說是城市規(guī)劃布局的問題。
早在2004年，時任北京市市長王岐山就坦陳，目前北京交通擁堵的核心問題就是城市規(guī)劃布局。由于城市功能基本聚集在五環(huán)路以內(nèi)，機關、學校、娛樂場所等公共設施均分布在城區(qū)，造成巨大的交通流量。當時去非典疫情不遠，主政者已經(jīng)清楚的認識到，將包括傳染病醫(yī)院在內(nèi)的一系列公共服務機構(gòu)集中在市中心，不管是從城市安全還是從城市效率來看都是極不合理的。
城市功能高度集中
時隔七年，城市布局對城市交通的影響仍未得到根本緩解。上個月公布發(fā)布的《社會建設藍皮書》顯示，人口過度集中是造成北京交通擁堵問題的根源。
藍皮書介紹說，目前，北京61.5%的常住人口集中在“城六區(qū)”，“城六區(qū)”人口密度為每平方千米7837人，超過了世界上以人口密集著稱的大城市倫敦(每平方千米5437人)和東京(每平方千米5984人)。
北京市人口的集中實際上反映的是城市功能的集中。城市中心區(qū)過多地集中了經(jīng)濟、政治、文化、社會服務等功能，吸引了大量人口就業(yè)、購物、休閑、辦公等。人口過度集中造成了交通擁堵等問題。據(jù)統(tǒng)計，三環(huán)以里集中了北京市出行量的50%。
合理的城市規(guī)劃所帶來的合理人口布局可以增加城市的人口容量。目前，北京市有些社會問題看似是由于人口規(guī)模過大引起，但實際上與城市的人口布局關系重大。如交通擁堵問題，很大程度上是由于大量人口在城市不同中心與外圍區(qū)域間作大范圍的鐘擺式流動，大大增加了交通的壓力。
如果能通過城市功能區(qū)的調(diào)整，減少人們生活和工作的流動半徑，交通擁堵問題也將隨之緩解。換句話說，合理的城市功能布局調(diào)整可以在一定程度上增加城市的容納能力，緩解人口和交通壓力。
“多中心”的城市規(guī)劃嘗試
北京市相關部門早在幾年前就認識到通過合理的城市功能區(qū)調(diào)整，加快城市多中心的形成，轉(zhuǎn)移中心城區(qū)人口和職能到新興城區(qū)，從而減少人們生活圈流動半徑，是解決京城擁堵問題的治本之道。
2004年，北京公布了由眾多知名專家、學者參與的《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》。該研究提出，北京將按照“兩軸——兩帶——多中心”的模式形成城市空間新格局。翌年，全市從總體上進一步劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四類區(qū)域。
總體規(guī)劃的調(diào)整一定程度上分散了城市人口，從20 世紀90 年代起，北京市大量的市區(qū)企業(yè)開始分散到城區(qū)的周邊。21 世紀初，其分散效果開始顯現(xiàn)出來。近郊區(qū)開發(fā)區(qū)的建設，在吸引大量農(nóng)村剩余勞動力的同時，也加快了該區(qū)域的城市化進程。
但隨著流入北京人口越來越多，北京人口規(guī)模持續(xù)超過規(guī)劃預期，人口分布不均衡的現(xiàn)象也在北京的城市發(fā)展中越來越突出。據(jù)了解，目前核心區(qū)人口密度更已達到每平方公里23407人，是周邊生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)人口密度的109.8倍。而同樣集聚了大量人口的功能拓展區(qū)和發(fā)展新區(qū)交通問題日趨嚴峻。
未完成的“多中心化”
為什么多中心化的“治堵”思路在執(zhí)行中碰壁？我們可以從以下幾方面來看：
1，功能核心區(qū)：功能高密度積重難返。首都功能核心區(qū)指合并后的東城區(qū)和西城區(qū)，這里承擔國家政治文化中心、金融管理中心和國際交往中心的職能，同時具有服務全國的會展、體育、醫(yī)療、商業(yè)和旅游等功能。該區(qū)域是全市城市化水平最高的地區(qū)，并以占全市的0.56%的面積集中了占全市13.04%的人口。據(jù)統(tǒng)計，二環(huán)內(nèi)有20多個中央部級機關，100多個局級機關以及北京市市屬的250多個單位，還集中了大部分的市級和一些重要的區(qū)級商業(yè)中心。“十一五”規(guī)劃中，北京市確立的六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)中，CBD、金融街、中關村科技園區(qū)、奧林匹克中心區(qū)等4個均在中心城區(qū)。
應該說，功能核心區(qū)的許多功能設置是剛性的，而功能轉(zhuǎn)移更是涉及到龐雜的區(qū)域利益、部門利益和群體利益，從而增加了核心區(qū)分散功能的困難。清華大學建筑學院的周榕副教授認為，由于首都政治定位決定的委辦機關、政府部門集中的現(xiàn)狀在短時期內(nèi)不可能有根本改變。在政府相關報告中是這樣評價核心區(qū)存在的問題“多種功能高度集聚，造成嚴重的‘城市病’，經(jīng)濟社會發(fā)展和交通之間的矛盾日益加深” 。
2，城市功能拓展區(qū)：產(chǎn)業(yè)雜糅導致高流動人口密度。
城市功能拓展區(qū)包括朝陽、海淀、豐臺、石景山四個區(qū)，在規(guī)劃中是作為國家高新技術產(chǎn)業(yè)基地，國內(nèi)外知名的高等教育和科研機構(gòu)聚集區(qū)。在占據(jù)全市地區(qū)生產(chǎn)總值半壁江山的同時，這里也存在著產(chǎn)業(yè)布局雜糅，內(nèi)部發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)之間、城區(qū)之間、東北部與西南部之間發(fā)展水平不一等問題。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新型產(chǎn)業(yè)混合存在，正規(guī)經(jīng)濟區(qū)、灰色經(jīng)濟帶犬牙交錯。在功能拓展區(qū)不難看到這樣的景象：在高新技術開發(fā)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)孵化基地的周邊是混亂的城中村和連綿的廢品回收廠。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雜糅和相對低廉的居住成本使這里成為北京流動人口最集中的區(qū)域，占全市的六成以上。
3，城市發(fā)展新區(qū)：配套設施滯后，人口就地安置率低。城市發(fā)展新區(qū)包括通州、順義、大興、昌平、房山五個區(qū)和亦莊開發(fā)區(qū)，是北京發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要載體，是北京疏散城市中心區(qū)產(chǎn)業(yè)與人口的重要區(qū)域。北京市正力求通過新城的開發(fā)建設來解決人口分散和產(chǎn)業(yè)分散兩大難題。
但這里因為開發(fā)時間短，經(jīng)濟社會發(fā)展水平總體上仍較低且不平衡，產(chǎn)業(yè)布局過于分散，規(guī)模效應較差；存在著城鎮(zhèn)發(fā)育滯后，城鄉(xiāng)基礎設施建設滯后于城鎮(zhèn)建設步伐等問題。這又阻礙了該區(qū)域有效發(fā)揮市區(qū)疏散功能承接地的作用。
以新區(qū)的住宅配套情況看，由于新城的住房建設多以中高檔住宅為主，在開發(fā)區(qū)從業(yè)的大部分人員無法承受其高昂的房價，只能居住在周邊的農(nóng)村地區(qū)。由此引發(fā)了區(qū)域內(nèi)部的職住分離現(xiàn)象。新城的大量就業(yè)人員每天往返于位于新城的工業(yè)區(qū)與位于城區(qū)周邊的農(nóng)村居住地，從而加重了城市的交通負荷。
城市擁堵，不僅是單純的道路或機動車數(shù)量的問題，更該從城市產(chǎn)業(yè)和功能布局上找原因。以發(fā)達國家的城市化進程來看，隨著城市功能的復雜化和人口結(jié)構(gòu)的多樣化，都不同程度上呈現(xiàn)郊區(qū)化、多中心化的發(fā)展態(tài)勢。而這樣的態(tài)勢在北京的完成情況，直接關系著“首堵”的真正緩解。
