“十二五”時期中國區域政策的基本框架
時間：2011-09-06 11:50:53
來源：求是理論
自1992年中央提出建立社會主義市場經濟體制以來，經過十多年的改革開放實踐，目前中國已初步建立社會主義市場經濟體制。在社會主義市場經濟體制下，建立和完善以促進區域協調發展為核心的國家區域政策體系，應遵循以下三個基本準則：一是更加強調公平目標。效率與公平是中央區域政策抉擇需要考慮的兩個重要目標。一般地講，效率或趨利原則是市場配置資源的基本原則。這樣，在市場經濟體制下，資源空間配置的效率目標將主要依靠市場機制來實現。然而，單純的市場力量一般會擴大而不是縮小地區差距。因此，中央區域政策應在充分發揮市場機制的基礎性作用上，突出和強調公平目標，實行“逆市場調節”，對各種關鍵問題區域給予更多的幫助和扶持；而不是像過去那樣注重效率目標，實行“順市場調節”，對經濟繁榮的發達地區給予重點支持。很明顯，在市場機制日趨完善的情況下，中央實行“順市場調節”的區域政策將是多余的，也是沒有必要的。因為通過完善市場機制將可以達到同樣的目的。
三是針對問題區域展開。從國際經驗看，各國的區域政策大都針對各類問題區域展開，這些問題區域包括落后地區、蕭條或衰退地區、膨脹地區等。其中，落后地區主要是解決“落后病”，蕭條或衰退地區主要是解決“蕭條病”，膨脹地區主要是解決“膨脹病”。近年來，隨著中國經濟由計劃經濟向市場經濟的轉軌，以及工業化、城鎮化和全球化的快速推進，中國也涌現出一批問題區域，如經濟落后的貧困地區、處于相對衰退中的老工業基地、亟待轉型的資源枯竭城市和財政包袱沉重的糧食主產區等。這些面臨諸多問題的區域，急需中央政府在資金和政策上給予大力扶持。中央確定是否對這些區域實行援助政策，應主要考慮兩個標準：一是這些區域必須屬于問題區域，而且其面臨的問題較為嚴重；二是這些問題地方政府自身無法解決，確實需要中央政府給予援助。因此，借鑒國際經驗，今后中國的國家區域政策也應該主要針對問題區域展開，切實幫助各種問題區域解決發展中面臨的困難，增強其自我發展能力和可持續發展能力。
為促進區域協調發展，魏后凱提出在國家層面采取“4+2”的區域發展戰略和政策框架。所謂“4”，就是在戰略規劃層面，按照西部、東北、中部和東部四大區域的地域框架，對全國經濟布局和區域發展進行統籌規劃和統一部署。以四大區域作為國家戰略規劃的地域單元具有兩個明顯的優點：一是可以全覆蓋，這樣便于對全國的經濟布局進行統籌規劃部署，明確各區域的戰略定位和發展導向；二是有利于國家戰略和政策上的銜接，便于實施操作。為保持國家戰略和政策的相對穩定性，在“十二五”期間，要進一步完善國家區域發展總體戰略，繼續深入推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區轉型升級。顯然，西部、東北、中部和東部四大區域，由于其空間范圍和內部差異較大，只宜作為國家區域發展戰略規劃的地域單元，而不能把它作為國家區域政策實施的地域單元。同時，鑒于東部和西部地區內部的差異性較大，可以考慮把東部地區再細分為三個區域，即包括廣東、福建、海南以及香港、澳門、臺灣在內的東南地區，包括上海、浙江和江蘇在內的長三角地區，以及包括北京、天津、河北和山東在內的環渤海地區，把西部地區再細分為西南（包括廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏）和西北地區（包括內蒙古、陜西、甘肅、寧夏、青海和新疆），由此形成各具特色、合理分工的7大綜合經濟區發展格局。
空間開發結構。二是按區域問題的性質和嚴重性劃分不同類型的問題區域，以此作為國家援助和政策支持的地域單元。對于不同類型的關鍵問題區域，國家應根據其區情特點和面臨的困難，實行全國統一的差別化國家區域援助政策體系，推動區域協調發展新格局的形成。這樣就可以避免過去宏觀調控中長期未得到有效解決的“一刀切”現象以及普惠制所帶來的諸多弊端，既能夠較好地貫徹“區別對待、分類指導”的方針，又便于國家區域調控與援助政策的有效實施。從長遠發展看，國家在劃分主體功能區的基礎上，進一步劃分關鍵問題區是十分必要的。前者側重強調的是“人的繁榮”，而后者則注重“地域的繁榮”。從全國范圍來看，像中國這樣一個地區差異極大的發展中大國，兼顧“人的繁榮”和“地域的繁榮”十分重要。
在上述“4+2”框架下，應該對現行的國家區域發展戰略和政策進行適當調整。首先，四大區域屬于戰略規劃的地域單元，其政策實施應按照類型區域來展開。事實上，近年來國家的有關區域政策正在向類型區政策轉變。例如，國家將東北老工業基地政策延伸到中部26個老工業基地城市，將東北資源型城市轉型試點政策擴大到全國44個城市，將西部大開發政策擴大到中部243個縣（市、區）。今后應繼續按照分類指導的思想，對四大區域政策進行整合，以形成差別化的分類管理的國家區域政策體系。其次，要區分區域規劃和區域政策，理清二者的邊界。國家組織開展一些跨省區或承擔國家戰略功能的區域規劃，這是很有必要的。但這些規劃的主要作用是明確功能定位和發展方向，規范空間開發秩序，而不能在國家區域政策框架之外，另搞許多特殊的、“一對一”的優惠政策措施，這樣只會打亂國家區域政策的總體部署。再次，在區域援助政策的操作層面，除西藏、新疆等部分民族地區外，應避免采取中央與各省區市“一對一”的做法，在對現行區域政策措施進行歸類整合的基礎上，以各種關鍵問題區域為主線，逐步建立全國統一的差別化國家區域援助政策體系。
