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2025年03月15日
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2010年，安徽省合肥市提出要在“十二五”期間建設“區(qū)域性特大城市”，地區(qū)生產(chǎn)總值突破6000億元，人均GDP達到15000美元，并進入全國省會城市前十名。到2020年，合肥人口規(guī)模將達1000萬。
這一目標讓很多人大吃一驚：這也過于浪漫了吧！——畢竟，合肥現(xiàn)在的人均GDP只有5000美元。
然而風剛剛吹過，雨就下來了。2011年8月，更為戲劇性的消息傳出：安徽省巢湖市將被一拆為三，分別并入合肥、蕪湖、馬鞍山三市。據(jù)信，安徽省已收到國務院《關(guān)于同意安徽省撤銷地級巢湖市及部分行政區(qū)劃調(diào)整的批復》，并召開了省內(nèi)專項會議。按照計劃，9月份將完成合并的初步工作。當下工作重點，無疑是公務員的安置問題。
經(jīng)此調(diào)整，合肥市轄縣區(qū)數(shù)量將增加到10個以上（一說六安的部分區(qū)域也將劃歸合肥），城市空間、經(jīng)濟體量大幅增加。在皖江城市帶上，一個“區(qū)域性特大城市”呼之欲出。
很多人并不知道，為了這一天，合肥市、安徽省已經(jīng)努力了整整十年。
聚散兩難
合肥是一個濕潤的工業(yè)城市，水源充足，萬民身受。據(jù)說，劉少奇等人在1949年后曾提議將安徽省會設在蕪湖或安慶，但最終榷用合肥，足見合肥環(huán)境容量巨大，望重一時。
然而在改革開放之后，這座江淮名城的生存空間遭遇到前所未有的鉗制。由于“首位度”偏低，合肥難以帶動皖江一帶的發(fā)展，以致安徽區(qū)域經(jīng)濟布局支離破碎，原有的市場正在被外省分割。
安徽比鄰經(jīng)濟發(fā)達的江浙地區(qū)。近年來，安徽的發(fā)展速度不可謂不快，GDP已經(jīng)突破12000億元，邁入中國省份的萬億元俱樂部，但是，由于長三角地區(qū)經(jīng)濟基數(shù)巨大，同安徽之間的絕對差距依然不斷擴大。合肥與鄰近省份的省會城市相比，經(jīng)濟增長速度或許更高，但相對位置不升反降，明顯處于下風。
安徽省政府參事王傲蘭分析認為，經(jīng)濟總量小直接降低了全省資源的集聚效應，“此外，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整促使企業(yè)重新選擇城市，造成企業(yè)的流動，這對安徽發(fā)展也是不利的。區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整的一項重要內(nèi)容就是未來的經(jīng)濟、人口重心必然會由內(nèi)陸向沿海轉(zhuǎn)移，這樣一來也就逼迫企業(yè)向經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市轉(zhuǎn)移，而很少向安徽轉(zhuǎn)移。”
2010年1月，國務院正式批復《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，王傲蘭所擔心的現(xiàn)象有所緩解。由于生產(chǎn)成本、勞動力成本增加，長三角的企業(yè)開始向安徽大量轉(zhuǎn)移。但是在這一規(guī)劃中，合肥、蕪湖被確立為“雙核”，蕪湖在爭奪長三角資源上也是當仁不讓。它正與馬鞍山一道，加強“蕪馬同城化”，密切與南京都市圈的合作，希望利用沿江港口優(yōu)勢和深水岸線資源，重點承接發(fā)展汽車、鋼鐵、化工、建材、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)。
這顯然不利于合肥“首位度”的提升。
市場的馬達早已充滿安徽的每一個港口。如果從長計議，皖北的淮北與宿州兩市，理應進入徐州都市圈——江蘇省內(nèi)也有建議將“徐州都市圈”改稱為“徐州淮北城市群”。皖東的滁州與天長，必然要被南京牽引。目前，許多安徽城市出現(xiàn)了區(qū)外聯(lián)系增長遠遠大過區(qū)內(nèi)聯(lián)系的現(xiàn)象，比如馬鞍山在社會消費等方面已經(jīng)同南京形成了密切的經(jīng)濟聯(lián)系，這種聯(lián)系強度遠遠超過了同合肥的聯(lián)系，每天都有來自南京大商場的班車，把馬鞍山人源源不斷地拉到南京購物。
省域周邊其他大城市虎視眈眈，省內(nèi)其他中心城市的上升，使合肥作為安徽省域中心城市的地位受到嚴重挑戰(zhàn)，市場與腹地不斷縮小，發(fā)展空間受阻。如果沒有應對之策，南京的勢力范圍有可能進一步延伸至蕪湖，迫使合肥成為邊緣性城市。王傲蘭說，上述局面一旦產(chǎn)生，安徽的多數(shù)城市將處于離散狀態(tài)，整個省區(qū)經(jīng)濟勢必缺乏內(nèi)聚力。
基于中國獨特的財政分權(quán)制度安排，地方官員顯然不愿意看到這種被動局面。對于安徽這樣的省份來說，最重要的似乎是首先保護好自己原有的市場，并沒有足夠的力量去大舉搶占外省的市場。為了整合區(qū)域經(jīng)濟格局，安徽早已開始重新規(guī)劃合肥。
重整旗鼓
一種普遍的說法是，合肥綜合競爭能力低下是因為城市化水平滯后于工業(yè)化水平。合肥的工業(yè)化水平為51.3%，但城市化率與工業(yè)化率之比僅為0.62，遠低于國際公認的1.4—2.5的合理水平。以相當于世界1950年代初的城市化平均水準，自然難以擔當大局。另一方面，合肥三縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多以地緣與血緣關(guān)系為基礎(chǔ)體系，且與社區(qū)行政區(qū)組織聯(lián)系緊密，導致企業(yè)在地域分布上高度分散，使合肥從城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟”走向了以鄉(xiāng)企為第三元的“三元經(jīng)濟”，二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，規(guī)劃失控，城市化進程步履虛浮，備顯疲態(tài)。
也有人把合肥弛緩的城市化速度歸咎于僵化的政府批準制度——比如武斷的注冊資本要求，以及國家壟斷的戶籍制度與銀行業(yè)，限制了民間與現(xiàn)代商業(yè)力量的生長。當?shù)毓賳T認為，這種批評過于苛刻。但無論如何，合肥的問題顯然已經(jīng)不能通過增進生產(chǎn)來解決，必須從城市目前的狀況、環(huán)境、區(qū)域條件和空間基礎(chǔ)出發(fā)，確定合肥新一輪的戰(zhàn)略目標。
他們認為，傳統(tǒng)的規(guī)劃編制辦法以時間為城市發(fā)展空間階段的劃分，以靜態(tài)的時間階段應對動態(tài)的城市發(fā)展，暴露出很大的弱點，于是有了城市發(fā)展不斷突破規(guī)模、規(guī)劃不斷被動修編的現(xiàn)象，難以發(fā)揮規(guī)劃應有的預見和先導作用。
早在2002年4月，合肥市便聘請南京大學、同濟大學和中國城市規(guī)劃設計研究院三家國內(nèi)著名機構(gòu)，分別為合肥市戰(zhàn)略規(guī)劃設計戰(zhàn)略規(guī)劃，并延攬名流評鑒。一座城市同時做三套戰(zhàn)略方案，在國內(nèi)實在罕見，足見合肥振衰起蔽之決心。
建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心官員高中崗認為，這些法定總體規(guī)劃體系之外的戰(zhàn)略規(guī)劃的產(chǎn)生，有其必然性。中國上一輪城市總體規(guī)劃存在著難以回避的問題，既有主觀原因（如認識上的局限性），也有國家政策原因（如土地管理、人口控制政策等），往往導致剛批準的總規(guī)就面臨著重大修改。而當今形勢要求每個城市重新看待自己的定位，過去那些缺乏個性的規(guī)劃無法指導城市適應新的發(fā)展需要。
戰(zhàn)略規(guī)劃雖然是指導城市總體規(guī)劃的規(guī)劃，它與城市總體規(guī)劃的關(guān)系問題卻是無法避免的。合肥的戰(zhàn)略規(guī)劃最后還是要落實到空間上來，回到現(xiàn)有城市規(guī)劃體系中。
其實三套方案本身大同小異，它們在對合肥進行區(qū)域定位與空間發(fā)展戰(zhàn)略、合肥產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、合肥可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等專題研究的基礎(chǔ)上，分別提出類似的目標：合肥要實現(xiàn)社會經(jīng)濟更快增長，必須摒棄局限于安徽省的地域觀念，從更大范圍考慮合肥市的定位和發(fā)展，城市空間格局因此必須進一步拓展，拓展的方向是——巢湖。
借光巢湖
合肥之名源于“淝水”，京杭大運河開通前，合肥曾經(jīng)是江淮間農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)運地，早在西漢前就因水運形成了集鎮(zhèn)。如今，安徽把重振合肥的希望又押在了水上——“飛躍”巢湖，委身長江經(jīng)濟帶。
南京大學為合肥量身定做的方案是構(gòu)筑大合肥城鎮(zhèn)體系，以合肥為中心，以巢湖為副中心（另一種方案是將現(xiàn)巢湖市區(qū)改為巢湖區(qū)），以合肥至安慶與合肥至蕪湖的兩個方向通道的城鎮(zhèn)發(fā)展軸，與長江三角洲滬寧杭城市都市連綿區(qū)、長江中游武漢大城市區(qū)對接，成為長江中下游地區(qū)城市帶的重要組成部分。他們設計出的合肥市域城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)組織為：中心城區(qū)（三環(huán)路內(nèi)）150萬人，新城區(qū)80萬人，副中心巢湖50萬人，肥東30萬人，肥西25萬人；雙墩鎮(zhèn)按合肥北郊的工業(yè)衛(wèi)星城規(guī)劃，可安排15萬人；在合肥東南、西南、西部各安排一個衛(wèi)星鎮(zhèn)（三河、南崗、撮鎮(zhèn)等），各安排5萬人。
按照這種方案估算，大合肥城區(qū)人口發(fā)展規(guī)模為350萬人，周邊縣城、衛(wèi)星城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模為60萬人，合肥城鎮(zhèn)人口總規(guī)模將達到450萬，即便在當年，GDP至少1000億，不輸南京與武漢。
同濟大學認為，合肥市未來的城市形態(tài)應該是面向巢湖、帶形生長的城市空間，即以現(xiàn)有城區(qū)為基礎(chǔ)，依托城市軌道交通和快速交通設施建設，逐步向東和向西南方向推進，建設多個20—50萬人口規(guī)模的新城區(qū)，完善上派、店埠作為城市功能組團的建設。在城市規(guī)模發(fā)展到一定階段，城市各個組團相對完善后，形成面向巢湖的發(fā)展次軸。
中國城市規(guī)劃設計研究院則明確提出，合肥必須向長江三角洲靠攏，與長江經(jīng)濟帶融合。他們認為，隨著經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)演化，長江三角洲腹地的拓展勢在必然。由于皖中地區(qū)乃至長江三角洲北翼西段尤其是前者的城市還沒有得到充分發(fā)育，因此長三角的西擴將為這一地區(qū)城市發(fā)展注入新的活力，同時也必然改變這個區(qū)域內(nèi)城市體系的等級、職能和空間結(jié)構(gòu)。由于距離的限制，合肥在建立同長江三角洲的聯(lián)系方面比蕪湖、馬鞍山、銅陵更困難，如果無法正確應對，合肥在華東地區(qū)甚至安徽省的經(jīng)濟地位可能會被其他城市取代或者超越。惟有放下省會城市的“架子”，主動接受長三角地區(qū)的輻射，同省內(nèi)城市展開競爭，“合肥或許能夠依靠西部和北部廣大腹地的支持成為長江三角洲西部邊緣的另一個中心城市。”
單從經(jīng)濟角度來看，以合肥和蕪湖為中心的皖中皖江經(jīng)濟區(qū)處在南京和武漢兩座中心城市之間的經(jīng)濟低谷區(qū)，雖然經(jīng)濟的總體規(guī)模偏小，但是已經(jīng)達到了一定的經(jīng)濟產(chǎn)出水平。合肥的人均GDP和經(jīng)濟密度指標已經(jīng)接近長江三角洲地區(qū)相對落后地區(qū)，在皖中地區(qū)與沿江的蕪湖、銅陵、馬鞍山等城市遙相呼應，共同構(gòu)成了長江中下游的一個城鎮(zhèn)相對密集區(qū)，發(fā)揮著次級中心城市的作用。合肥屬于長江經(jīng)濟帶的邊緣地帶，這種邊緣身份反而成為一種可能的中介和“門戶優(yōu)勢”，使合肥具備了成為南京和武漢之間另一個中心城市的可能。
中國城市規(guī)劃設計研究院也提到“沿湖建城”――城市大步向南，趨向巢湖建設，靠近巢湖大規(guī)模利用巢湖開敞空間，營建綠色成片、水景壯觀的濱湖城市。從理論上看，此舉似乎能夠取得最大的環(huán)境容量，可以最大限度利用濱水用地，但是，其發(fā)展跨度過大，必然導致城市建設門檻太高，況且巢湖污染治理有待時日，污染治理與城市建設難以平衡協(xié)調(diào)，不成其為最佳方案。
于是他們提出“引湖入城”、逐步南延發(fā)展的方案。隨著城市建設的過程，擬分期逐步擴大南淝河水面，改河岸硬質(zhì)鋪裝、人工砌岸為自然斜坡、綠化林蔭岸。擴大水面的挖出土方作為沿岸城市建設用地的填方，就地平衡，為城市提供廣闊的濱水發(fā)展空間。該方案并非勉為其難向巢湖直接取景，而是將合肥南部地區(qū)視為一個環(huán)境整體單元，通過植被、水系、建設區(qū)三者的統(tǒng)一組合考慮，建設長遠發(fā)展的城市人居環(huán)境，為城市環(huán)境改善和建設創(chuàng)造長效、豐富的機會，而城市也可以順勢南拓。這種方案能夠與現(xiàn)有城市保持較好的發(fā)展關(guān)系，其規(guī)模能夠分期控制，似乎便于分期實施。
三大方案一出，爭論綿延不絕。筆者在安徽訪知，環(huán)境官員普遍對城市向巢湖廓張心存憂慮。巢湖是合肥的水源地，同時也是合肥的排污地，當?shù)厝藨蚍Q，他們一直在喝自己的洗腳水。近年，安徽省向亞行貸款用于治理巢湖，取得一定成效，但即便巢湖工業(yè)廢水排放全部達標，也只解決了巢湖污染物中磷和氮的10％。環(huán)境專家認為，巢湖的生態(tài)環(huán)境極其脆弱，恐怕無法支撐合肥向長江靠攏。但當?shù)卣判纳凶悖J為只要有足夠的投入，巢湖水就可徹底變清。
目標異見
但爭論的更大焦點在目標規(guī)模方面。高中崗對三家方案基本上都是在圍繞實現(xiàn)GDP數(shù)量來討論深感遺憾：“給人感覺是一個命題作文。我覺得應該是通過研究提出建設性的措施，而不是這樣拘于已有的框框，三家的回答都不理想。”
安徽社科院的程必定建議淡化行政概述。他說，合肥的戰(zhàn)略規(guī)劃應該以規(guī)模優(yōu)勢取勝，還是以品質(zhì)優(yōu)勢取勝？中國的城市不可謂不大，不可謂不多，但是品質(zhì)是差的，所以合肥不一定是立足GDP多少億等規(guī)模目標，而應該選擇品質(zhì)優(yōu)先的戰(zhàn)略，合肥市的城市化應該是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，而不只是人口的轉(zhuǎn)移。
合肥市規(guī)劃局原副局長勞誠認為，現(xiàn)代商業(yè)經(jīng)濟對區(qū)位條件的要求相對弱化，擠入長江流域都市連綿帶，并不一定將城市空間往東拉長，“海爾集團在合肥經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)設廠，然而經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)并不在合肥東北迎著青島的位置。”
北京大學教授董黎明不同意在合肥采取所謂跳躍式、超常發(fā)展模式：“合肥是靠增加人口、投資、擴大土地空間面積來做強，還是靠高效利用、提高運作土地資源來做強？”
他曾經(jīng)將合肥與國內(nèi)城市比較：“北京有兩個開發(fā)區(qū)，10年中，一個產(chǎn)出1.9億元/公頃，另一個約4億元/公頃。合肥開發(fā)區(qū)面積75平方公里，如果拿出1/3來做工業(yè)，按20平方公里，1億元/公頃計，那么就有2000億元。因此，要提高土地的利用效率，轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展。”
而清華大學建筑與城市研究所的武廷海博士認為，怎樣獲得經(jīng)濟資源，往往不是經(jīng)濟本身的原因，而是文化問題。“現(xiàn)在我覺得就是一個非經(jīng)濟資源的轉(zhuǎn)化問題。合肥的非經(jīng)濟資源主要是省會城市資源、文化資源，講到科教基地是源于它的整個人均的科技人員高于上海等大城市，但少了一個總量指標，總量是有限的，這一點不能不考慮，對于合肥科技對城市到底有多大影響，沒有一個深層次的研究。因此我不贊成過分強調(diào)創(chuàng)新的途徑。事實上，只有上海具備這樣的條件，蘇州也不具備這樣的條件。科技的競爭對合肥來講，就是發(fā)展與科技相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，拓展更廣的范圍，爭取在文化的競爭中占據(jù)優(yōu)勢。”
南京大學教授鄭弘毅則直言不諱：“單靠擴大行政區(qū)劃來提高城市化是自欺欺人，雖然外延擴大，但質(zhì)量都很低。”他認為，城市化是個整體性很強的系統(tǒng)工程，而我們的規(guī)劃卻往往是直覺在起作用。
也就是說，城市是人類社會中種種關(guān)系的總和，我們卻把它簡單化了。
韋湘民的批評
加拿大哥倫比亞大學教授韋湘民（Wiesman）見證了西方城市與區(qū)域規(guī)劃長達60年的發(fā)展歷程。受合肥市政府邀請，韋湘民曾不遠萬里來到中國，從一個西方學者與規(guī)劃管理者的角度對合肥市戰(zhàn)略規(guī)劃編制發(fā)表意見。雖然他一再聲稱“中國的官員應對我的結(jié)論是否正確有效做出自己的判斷”，但還是給了三大規(guī)劃當頭一棒。
韋湘民認為，三家單位的初步成果所運用的區(qū)域經(jīng)濟的分析方法，并不完全適合當今中國所處的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟，同時，三套規(guī)劃所做的分析也無法為城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃提供必要的框架。他對規(guī)劃以GDP作為成功的城市經(jīng)濟的單一指標表示困惑，他不清楚GDP在中國是如何度量的，但他強調(diào)，西方規(guī)劃師并不認為GDP是體現(xiàn)健康的城市經(jīng)濟與社會發(fā)展的最有力甚至是惟一的指標。
在西方國家，作為城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的分析框架，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于就業(yè)與收入，并將其與住房、基礎(chǔ)設施建設等不同土地利用的總體需要相聯(lián)系。相比之下，中國三家單位對合肥的規(guī)劃對這些要素極少涉及。此外，三家單位的規(guī)劃似乎僅僅關(guān)注中心城市的經(jīng)濟發(fā)展，而對該區(qū)域以農(nóng)業(yè)為主的廣大農(nóng)村地區(qū)的人口很少提及。韋湘民說，他是第一次看到人們用一種高度簡化的圖解形式描述經(jīng)濟空間，例如圍繞中心城市核心區(qū)形成的經(jīng)濟圈。他認為，這難以真正反映實際上復雜得多的空間經(jīng)濟關(guān)系，同時也不是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的有效手法。
韋湘民認為，三家單位提出的備選方案都缺乏嚴密分析的支持，包括基礎(chǔ)設施建設的相應成本。此外，三家單位的方案均缺乏人口密度、人口空間分布與就業(yè)崗位分布的概念、對工業(yè)、住房用地需求量也未做分析，更缺乏通過長期的過程分階段創(chuàng)造良好環(huán)境的概念。三家單位的規(guī)劃對不確定性的問題也均未涉及。“而在西方，這是編制城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃所必須面對的中心問題之一。”
韋湘民嚴厲批評了中規(guī)院的城市空間結(jié)構(gòu)方案，認為其存在兩大不足：從自然資源的角度出發(fā)，其“引湖入城”的方案似乎并未建立在嚴密的水文分析的基礎(chǔ)之上；從城市空間結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，拋開現(xiàn)有格局建新GBD的提議并不可取，這會妨礙經(jīng)濟發(fā)展而不是對經(jīng)濟社會發(fā)展有所促進。
韋湘民先后到過的中國12個省會城市，他認為合肥最具魅力：“合肥的的街景、建筑物的人文尺度以及城市管理的高水準都令我印象深刻。在西方，這些同樣是吸引投資的重要因素和營造一個有利于社會穩(wěn)定的宜人環(huán)境的重大優(yōu)勢。”然而，合肥正在發(fā)生變化，高密度的發(fā)展正在使合肥喪失以上優(yōu)良品質(zhì)。韋湘民建議，為保持合肥“具有吸引力的省會城市”的地位，應當編制城市設計導則以控制建筑形態(tài)和建筑物與街道的地平面關(guān)系。在他看來，這比合肥向長江方向廓張更有價值。
2003年1月，三套方案向全社會公示，積累民意資源。此后的行政區(qū)劃調(diào)整方案，對三套方案內(nèi)容多有借鑒。
但是，按照韋湘民的邏輯，在編制城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃之前，應該在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略方面下更多的工夫，否則編制出的城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃將不過是缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)的畫餅而已。但這類戰(zhàn)略研究并不是中國規(guī)劃設計院的強項，也不是大多數(shù)活躍于中國的國際規(guī)劃咨詢公司的強項，因為他們從事的主要是城市設計。
中國區(qū)域規(guī)劃的理論與實踐尚處于初級階段，但形勢已經(jīng)不允許中國用很長一段時間去摸索自己的區(qū)域發(fā)展之路。以一個旁觀者的角度，韋湘民認為中國強勁的發(fā)展勢頭和由此對有限資源產(chǎn)生的巨大需求，使得為編制區(qū)域規(guī)劃制定明確的導則變得迫在眉睫，因為只有這樣，才能避免遭受不必要的巨大浪費，避免因此再次失去寶貴的歷史機遇。
一座城市當然不會像布里丹的驢子那樣徘徊與兩垛草之間被活活餓死。安徽省最終分拆了巢湖市，合肥市終于跨入擁湖而居濱湖時代，不僅向長江三角洲靠近了一大步，更向“區(qū)域性特大城市”的目標邁出了一大步。但是，在一垛草與另一垛草之間，往往還有“流淌著奶和蜜”的“希望之鄉(xiāng)”——真正意義上的“中心城市”，根本上是自由市場的產(chǎn)物，是企業(yè)家精神和創(chuàng)意精神的產(chǎn)物，而不是幾個規(guī)劃就能造就的。
但是我們并不容易找到它。
