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2025年03月14日
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編者按：
近年來，房屋拆遷引發的矛盾糾紛不斷，今年1月1日《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布，對解決國有土地上房屋征收引發的矛盾有一定的遏制作用，但是農村土地征收糾紛依然無解。從根源上講，農村土地亂象是土地產權配置出了問題。農村建設用地只能通過征收途徑，地方政府熱衷賣地，形成高度依賴土地財政的格局。如何確保政府征地為公共利益，如何化解征地矛盾糾紛，法律制度的改革與完善首當其沖?！锻恋毓芾矸ā飞洗巫龀鰧嵸|性修改是1998年，時隔13年，再次面臨修改。本刊特邀浙江大學章劍生教授、中國農業大學朱道林教授和國土資源部政策法規司處長莫曉輝博士對土地征收制度的三個具體問題，即征地程序、征地補償和征地糾紛解決機制進行深入討論，以期對征地制度改革有所參考。
一、征地程序改革迫在眉睫
自從上個世紀末起始的全國各地興起的城鎮“擴張性”建設，都是建立在國家征收大量集體土地基礎上的一種經濟與社會發展模式。雖然《土地管理法》等法律、法規對征收集體土地作了比較嚴格、具體的規定，但在GDP為核心的政績觀的指導下，地方各級政府違法征收集體土地的現象相當嚴重，從而引發了失地農民上訪甚至采用極端的手段進行抗爭。征地程序事關非國有財產權能否獲得法律的有效保護。在“國家尊重和保障人權”已成為憲法性條款的今天，我們需要對現行征地程序進行反思性的修正，以回應憲法規定的要求。盡管“國家尊重和保障人權”的憲法性條款是綱領性的要求，但是如果它不能落實于部門法之中，對公民而言實際意義并不大。正如《憲法》第41條規定的公民國家賠償請求權，如果沒有1995年的《國家賠償法》加以落實，這一基本權利至今仍可能是“紙上的權利”。
集體土地所有權為農村集體經濟組織所有，它的使用權依法為農民所享有。國家基于公共利益的需要可以在給予補償之后征收集體土地轉為國家所有。憲法給了國家這樣的權力，國家因此擁有了行使此項權力的合法性。但是，權力若沒有制約必然要濫用，國家行使權力也是一樣，所以，法律應當對國家征收土地的權力給予適當的制約。由于憲法只規定了“公共利益”這樣一個抽象的實體標準，難以制約國家征收土地的權力濫用。依照現代法治原理，既然實體法上難以制約權力，那么尋求程序法上的制約機制不失為一個上策。“權利不是社會的一套特殊安排而是一系列解決沖突的程序，這個認識后來成為許多西方政治法律思想的核心觀念。”［1］當下許多人也越來越意識到這一點：“我們的世界已變得越來越錯綜復雜，價值體系五花八門，常常很難就實體上某一點達成一致。一個問題的正確答案因人而異，因組織而異。程序是他們唯一能達成一致的地方，而且他們能達成一致的唯一程序是能保證程序公正的程序，因為他們一旦同意了程序，則無論是何結果，都必須接受所同意帶來的結果。正因為如此，程序公正必須被視為獨立的價值?！保?］所以，通過程序性機制保護個人的權利可能是一個解決今天征收集體土地引發種種爭議的切入點。
《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律、法規和規章已經為征地程序設置了一個并不那么簡單的征收程序，但這個征收程序存在著許多缺陷，且這些缺陷已經影響到了集體土地所有權人、使用權人合法、正當地維護自己的權利?！霸诠嫘再|的拆遷項目當中，無法對抗政府的強制拆遷，申請行政權利救濟難度大；在私益性質的拆遷項目當中，又遭遇開發商向政府申請的強制執行，申訴和救濟權利相應弱化，總體訴訟權利不對稱，使之陷入‘失法’無助的境地?！保?］如今，在實踐中征收機關不遵守現有法定程序的現象是相當嚴重的，但由于法院經常在這個問題上“放水”，致使池里的“魚”越長越大，“吃掉”了被征收人實體上的合法權益。比如，“顛倒征地程序”在實踐中表現為：“（1）一些征地部門采取先撥款后發布征地公告的技巧，造成被征地農民領錢后同意征地的既成事實。（2）一些征地部門則代取先撥款，但不發布任何征地公告的手段，迫使村民默認征地事實。（3）一些地方的征地部門還采取先填土（即象征性的開發），再向上級土地主管部門報批的方式，以先造成占地之事實，迫使村民和上級主管部門承認征地事實?！保?］如此問題之存在，已經成為一些人反對強調征地程序保護實體權利的理由：即使有好的程序，征收機關如不遵守也是沒有意義的。其實，征地機關不遵守法定程序固然有觀念認識等原因，但更重要還是征收程序本身不完善、不正當所致。如“采取先撥款后發布征地公告的技巧，造成被征地農民領錢后同意征地的既成事實”之類的違法行為，如果賦予集體土地所有權人、使用權人有參與“兩審批”程序之權利，那么征收機關這樣的“技巧”顯然是玩不下去的。
與1986年《土地管理法》相比，1988年《土地管理法》的修正，僅限于對那一年的《憲法修正案》所作出回應，并未涉及任何程序性的規定，1998年《土地管理法》（修訂）規定的上述征收程序的確已經有了較大的進步。因為，在1986年《土地管理法》中，被征收土地的所有權人、使用權人除了被動接受政府發給的土地補償費、安置補助費等外，沒有任何法定的程序性權利，且《土地管理法》還為其設定了必須履行“國家建設征用土地，被征地單位應當服從國家需要，不得阻撓”之義務。［5］所以，在1986年《土地管理法》之下，法律規定的集體土地所有權、使用權在“國家需要”面前幾乎是一文不值，真讓人有“人為刀俎，我為魚肉”之感。
或者是國家程序法制進步等原因，1998年《土地管理法》（修訂）設置了比較完整的征收程序。但是，以正當程序法治理念的要求審視之，我們可以清晰地看到仍然存在著可以作改進的較大空間。由于2004年《土地管理法》（修正）僅僅是依照那一年的《憲法修正案》作了相應的修正，所以，它也沒有涉及到征收程序的修改。不過，2004年憲法修正案中“國家尊重和保障人權”之條款，完全可以用作征收程序修訂的立法指導思想，且多少年來，學界和實務界同仁共同努力之下塑成的“正當程序”之理念已現雛形，從一些法院的判決理由中可以清晰地看到這一點。無奈國家最高立法機關的立法者并沒有意識到這一點，并付諸于立法行動，或者可能已經意識到了但由于認為客觀條件不備而不作修訂。
二、征地程序如何完善
過去10多年的集體土地征收實踐，在征收程序上所暴露出來的問題顯示，征收機關不遵守法定征收程序固然令人詬病，但是《土地管理法》規定的征收程序本身所存在的問題，也不能不認真對待。相比之下后一個問題的重要性似乎高出了前一個問題，即征收機關遵守的法定征收程序是否具有正當性，這已經涉及到了征地程序如何完善的問題。
對于現行的集體土地征收程序，在沒有重構的外部條件下我們可以先作一些局部修正，以濟時急。我以為以下三個問題當屬首選：
?。ㄒ唬﹨^分征收類型
引發征地爭議的主要原因之一是地方政府把征收來的土地交給開發商從事房地產開發，因補償款與房價之間的巨大差距，引發了被征收土地所有權人、使用權人的強烈不滿。在許多土地征收引發的行政案件中，政府在征地時不明確用途，或者在征地之后再變更征地時確定的用途，從而引發補償問題上的爭議。所以，這種征地應當從國家為了建設公共設施如學校等區別開來，并分別設計不同的征收程序。
第一，私法主體因為自身利益的需要，如擴建工廠需要使用集體土地，應當由私法主體與集體土地所有人、使用人進行協商。只有在協商不成的情況下，才可以請求國家出面進行裁決。此類征收盡可能用私法規范調整，如果私法主體理由充分、正當，國家應當出面幫助私法主體實現利用土地的需求，否則可以駁回私法主體的請求。此類征收可稱之為“弱征收”。
第二，公法主體出于公共利益的需要，如建造公共圖書館，則由國家出面在事先給予補償的前提下征收集體土地歸國家所有。當然，在這類征收中，“協商”程序仍然不可缺少，只是在協商不成時，國家可以單方面決定征收土地。此類征收可稱之為“強征收”。
（二）地價評估委員會
地價合理性已成為征收土地爭議中一個焦點，也是引發征收土地爭議的根源。對此已有學者建議設立具有中立地位的地價評估委員會。［6］地價評估委員會依法成立，它居中評估所征收土地的價格，且它由集體土地所有人、使用人在復數的地價評估委員會中選出。以英國為例，英國1946年《征收土地法案》實行后，征收土地的程序為：行政機關首先經過公開調查與公開聽證，將征收議案提交內閣獲得批準后，發布強制購買令。法院有權審查行政機關運用權力的合法性，并且在行政機關與財產權益者補償問題上的爭議無法取得一致時，爭議應提交土地法庭裁判，該法庭實際上是一種從事土地評估的專門化的獨立法院［7］，即土地裁制所。
其實，我們設立這樣的“地價評估委員會”并不困難，且當下也有這樣類似的組織，如“房地產評估事務所”，難題是在犬牙交錯的社會人情關系網絡中，評估委員會如何取得社會公信力。在政府公信力已發生重大危機的當下，尋找一個獨立的機構來裁決如此重大的利益沖突，已事關社會能否長治久安的根本性問題。
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因征收土地涉及到對財產權的重大影響，應當適用正式的聽證程序，才能滿足被征收土地所有人、使用人維護財產權的需要。雖然《征收土地公告辦法》已經將《土地管理法》、《土地管理法實施條例》中的“聽取意見”替換成“聽證會”，但是并沒有明確“聽證會”的相關問題，“聽證會”極有可能質變成為一種形式，難以滿足被征收土地所有人、使用人的需要。《征收土地公告辦法》所規定的“聽證會”，至少有兩方面的不足：（1）是否舉行聽證會，是需要由被征收土地所有人、使用人提出申請；如果被征收土地所有人、使用人不提出申請，則土地行政主管部門只要“聽取意見”即可，且也沒有規定土地行政主管部門有告知被征收土地所有人、使用人是否需要舉行聽證會的義務。（2）舉行聽證會的，土地行政主管部門在上報征地補償、安置方案到市、縣政府審批時，應當附具聽證筆錄，但尚未明確“說明理由”之制度。［8］對于這兩個程序性缺陷，在今后的立法修改中應當加以補全，即在征收土地程序中增加“聽證告知”義務和“說明理由”義務。
