大城市如何應對自然災害
時間：2011-07-14 09:10:49
來源：國務院信息網(wǎng)
6月30日那天，四川省成都市政府秘書長、市政府新聞發(fā)言人毛志雄向市民道歉，承認市政建設尚有不完善之處。起因是當日凌晨的那場兇猛暴雨，為7年以來最大，4個小時內造成江河水位陡漲，市內眾多低洼地段、下穿式立交橋出現(xiàn)嚴重內澇。
10天之后的北京，也是暴雨。市區(qū)交通因積水出現(xiàn)了41處擁堵，其中21個路段嚴重擁堵，作為該市主要干線的立交橋下，至少有8處行車癱瘓，積水最深達到2米，近百輛公交車和兩三千輛小車被淹。還有3400間老城平房漏雨。
再說上海。路面倒沒有多少積水，但7月12日的那場狂風暴雨，致7人死亡，傷20多人。暴雨的襲擊讓申城措手不及：地鐵晚點、交通癱瘓、圍墻倒塌傷人，漁船沉沒，居民小區(qū)斷電……溫家寶總理關心上海災情，親自打電話給上海市委書記陳良宇，要求確保上海安全有序，確保人民生命財產(chǎn)安全。
進入6月以來，我國發(fā)生了7次強降雨。多年少見的大暴雨，還猛烈地襲擊了鄭州、武漢、廣州等城市。無一例外，這些城市都不同程度地出現(xiàn)了較為嚴重房屋倒塌，樹木受損，交通中斷，路面被淹等問題，各地政府為之忙亂夜以繼日。
年復一年，這種忙亂似乎總在重復，今年算是暴露的比較徹底。大踏步行進在現(xiàn)代化進程中的我們的城市，為什么一旦面對老天爺?shù)陌l(fā)威，總是一改常日的豐采，變得弱不禁風，變得脆弱，變得動不動就癱瘓就失控呢？問題出在哪里？
信息告知渠道不暢
氣象部門說他們已預警了，但事實上還是有很多的市民并不知道消息，這說明信息傳播得不廣不快
據(jù)不完全統(tǒng)計，從6月16日到7月16日一個月內，河南省鄭州市頻繁遭遇了7次暴風雨和冰雹的襲擊。不少市民抱怨，根本不知道會下這么大的暴雨，結果被淋成“落湯雞”。
氣象部門說他們已預警了，在災害天氣到來之前他們都已提請市民注意。但事實上還是有很多的市民并不知道消息，這說明消息傳播不廣不快。
上海7月12日18時許的那場暴雨，上海中心氣象臺從17時14分就開始連發(fā)5次警報，但效果并不理想。原因是上海滾動播出預警信號的僅一家電視臺和一家電臺，當時正是下班高峰，很多人正在路上無從獲取信息。
上海是我國較早建立氣象預警機制的城市。預警信號體現(xiàn)以人為本，一旦出現(xiàn)災害性天氣，社會公眾能及時得到警示，降低災害性天氣的影響。可像上海這樣做的城市并不多。上海現(xiàn)在要做的是擴大信息傳播渠道，他們計劃在城市主要道路及人流集中的地方設立電子顯示屏，增加電視廣播的密度，或以手機短信的形式傳播消息。但對其他大多數(shù)城市來講，預警機制尚待建立。
7月10日的暴雨教訓了北京。北京已在7月23日啟動氣象災害預警系統(tǒng)，除電臺電視臺播出外，還實行了免費手機短信預警，大暴雨、高溫熱浪、8級大風等都將進行預警提示。
隨著天氣的變化，上海日前已連續(xù)發(fā)出黑色高溫警報。與此相應的防御措施是，上海市政府強制取消高溫作業(yè)和學生戶外軍訓等部分戶外活動。
市政建設重表輕里
有專家指出，看看我們城市落后的排水系統(tǒng)，就能知道我們的地方政府有多愛面子
一下雨就冒出大大小小的水坑，老百姓早就見怪不怪了。過去還發(fā)生過水坑淹死小孩的事情。
今夏的暴雨使這一幕又在諸多城市重演。北京市積水的重災區(qū)在立交橋下，從落雨后的40個小時內，就有2500多輛汽車被淹向保險公司報損。城區(qū)防汛指揮部有關人士說，除雨量短時間強度太大的因素外，積水反映北京城區(qū)一是排水管網(wǎng)老舊，欠賬多；二是設計不合理，標準太低，隨著城市建設速度的加快，城市排水量已遠遠超過管線的原有設計能力。
鄭州的媒體記者經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)，鄭州市區(qū)排水管網(wǎng)的“勢力范圍”僅占70%，而這其中還有相當一部分是上世紀60年代至80年代的作品，甚至一些直徑只有20厘米左右(正常的一般在300～600厘米)的排水管道仍在擔當排水“急先鋒”。如此，鄭州市區(qū)一旦出現(xiàn)日降水量30毫米的中雨，道路就會產(chǎn)生較嚴重的積水現(xiàn)象。
這些死角已不是什么新發(fā)現(xiàn)，可就是年復一年沒有任何起色。
有專家指出，看看我們城市落后的排水系統(tǒng)，就能知道我們的地方政府有多愛面子。他們要的是地面上的大廣場大花園大馬路，地下的，維持城市運轉的各種管線，無論是建設還是維護，都被輕視了。
南昌市因“不輕視”而一改城市的脆弱。今年暴雨也如期光顧南昌，可南昌沒有像往年那樣“逢雨必澇”。12億元的投入資金，加上兩年的時間，南昌還上了50年的欠債，徹底改造了老城區(qū)的地下排水設施，標準提高到50年一遇。
這兩年用于排水系統(tǒng)改造的資金，占了南昌市市政投入的三分之一。市民雨后赤腳趟水的風景由此消失。
應急預案尚需錘煉
不知有多少城市的應急預案面對暴雨喪失作用。預案太需要磨礪，甚至從不止一次的災難中磨礪
自SARS以后，各種各類問題的應急預案，被各級政府提到空前的高度加以重視并給予制定。應急機制建設受到熱捧。
據(jù)了解，7月10日前，北京市已有一套全市的防洪抗洪緊急預案，只是事到臨頭，似乎沒有發(fā)揮作用。就7月10日的那場暴雨災難，有同行問北京水務局總工：“既然已有一份完整的抗洪預案，為什么還造成這么大的被動？”總工答：“這次大暴雨的檢驗表明，我們原來的那份預案有待改進，有待提高。”
不知還有多少城市的應急預案面對暴雨喪失作用。這一現(xiàn)象說明有了預案不等于萬事大吉。預案能否真正實施，與制定過程中是否講究科學性、針對性、可操作性密切相關。
目前我國已進入汛期。7月17日的那次河南澧河羅灣閘開閘分洪，一切都是嚴格按照河南省防洪預案走的。據(jù)有關專家介紹，河南省的防洪預案也是年年在搞，但以往的多數(shù)缺乏可操作性，今年的預案不同，更強調了細化，強調了針對性和操作性，因此它發(fā)揮了作用，為河南抗洪的階段性勝利立下了汗馬功勞。
要拿出科學、可行的預案顯然不是件容易的事情。即使有關政府部門拍著胸脯說他們的預案有多么全面，恐怕都不能太指望。預案太需要磨礪，甚至從不止一次的災難中磨礪，它是一項社會系統(tǒng)工程。
有專家說，經(jīng)濟建設有短板，城市發(fā)展也有短板。這塊短板不是別的，就是城市防災抗災的能力太差。城市的防災減災能力明顯滯后于城市的經(jīng)濟發(fā)展能力，已成為不爭的事實。
如何讓我們的城市在現(xiàn)代化的進程中更具災害抵抗力，已成為擺在我們各級政府面前亟待解決的問題。
城市防災呼喚立法
本報記者 陳晶晶
突如其來的暴雨，肆虐南北的洪水，吞噬眾生的大火，始料未及的事故……生活在城市里的人們，好像突然發(fā)覺身邊居然隱藏著如此之多的災害隱患，我們的城市究竟怎么了？政府如何才能保民平安？記者采訪了中國城市規(guī)劃設計研究院工程規(guī)劃設計所所長謝映霞教授。
突發(fā)災害很正常但城市防災剛起步
城市防災減災最近幾年才剛起步，這和城市經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關，符合城市發(fā)展的客觀規(guī)律。以前注意點還放在解決溫飽等問題上，城市功能的完善與否沒有引起足夠的重視。
城市災害呈現(xiàn)出突發(fā)面廣危害大的趨勢，像地鐵事故、SARS危機、大面積停電，乃至恐怖活動等。有些城市災害和地理條件有關，比如柳州防汛形勢嚴峻，重慶易山體滑坡、居民樓塌陷等，還有一些是城市共通的，如大型娛樂場所的防火問題等。
現(xiàn)在人們覺得災害多了，一方面和媒體報道多了有關，另一方面有些災害以前沒有，比如以前城市選址比較高，現(xiàn)在人口擴張用地緊張，一些低洼甚至赤洪地帶都建起了高樓，一旦受災危害明顯。
基礎設施建設要求迫切
城市建設速度太快，基礎設施的建設跟不上，這個問題很迫切。客觀說，基礎設施埋在地下，投入大、技術難度強、運行費用高；主觀上，一些政府急功近利，只醉心于寬馬路大廣場這樣的“面子”工程。
目前全國普遍存在基礎設施年久失修的問題，我們的整體設施標準本身就不高，以防洪堤為例，一般城鎮(zhèn)要求防洪堤能夠滿足20到50年一遇，實際上大多數(shù)城鎮(zhèn)的防洪堤只能滿足20年一遇以下。投入不夠、維護不力，城市面對災害其實很脆弱。
需要更有力的統(tǒng)一管理方式和機構
我國的城市防災減災體制是單一模式，分部門分地區(qū)管理，實踐中需要更有力的方式和機構，即統(tǒng)一的綜合防災減災體制，有權威的統(tǒng)一防災機構，統(tǒng)籌協(xié)調各個部門。
統(tǒng)一管理模式可以避免單一體制下不同政府部門之間的預案沖突。防洪的要讓人往高處走，防震的又要人往低處躲，一個突發(fā)事件會不會引發(fā)出多種災害隱患，只有統(tǒng)一管理體制才能綜合各方意見，第一時間拿出最合理的應急預案。
作為重災大國，日本1991年就成立了東京都防災中心，作為全市防災行動指揮部，針對隨時可能發(fā)生的地震等災害，采取有效應急行動。美國紐約也在1996年就成立了應急管理辦公室。
呼喚城市防災法
我國目前還沒有國家減災基本法，城市災害層面上也沒有城市防災法，現(xiàn)行的防震減災法、防洪法、消防法等單災種法律覆蓋面單一，沒有綜合減災思路，往往易造成重復投資，綜合防災效果也不明顯。
目前很多發(fā)達國家擁有防災的基本法律，日本是全球較早制定災害管理基本法的國家，1947年制定《災害救助法》、1961年制定《災害對策基本法》，目前擁有各類防災減災法律近40部；美國1959年制定《災害救濟法》后，先后多次修改，不斷擴大聯(lián)邦政府的救援范圍及全面協(xié)調減災工作等。此外，這些國家配套的災后緊急救援措施也比較到位。
僅靠應急預案對付不了突發(fā)災害
本報記者 孟紹群
雨季來臨，各地遭受暴雨襲擊的消息頻見報端，某某城市已經(jīng)啟動應急預案的報道也接著而來。看到這類消息，很多人不禁心存疑惑：既然實施了應急預案，為什么還會出現(xiàn)交通癱瘓、救護失靈、停電停水等問題呢？是不是說明我們的長效應急機制存在漏洞？
7月23日，記者采訪了清華大學公共管理學院常務副院長薛瀾教授。
應急預案應該包括及時向公眾通報災害消息
從政府公共管理角度看，對可預見的突發(fā)事件，各級政府應該做出預案準備，內容包括要通過各種渠道，比如電視、廣播等，把信息告訴大家。這一點，現(xiàn)在的應急預案普遍做不到。另外，要對可能出現(xiàn)的問題作出具體的應急安排。比如醫(yī)院接納不過來轉到哪兒去，是不是開放原來不對公眾開放的醫(yī)院，這都要在預案中講清楚。
改善公共基礎設施和提高公共服務比預案更重要
薛瀾說，預案固然重要，但更關鍵的是政府必須從根本上改善公共管理的基礎設施和提高公共服務質量，只有從根本上解決問題，才能有效應對危機，把危害降到最小。
他舉例說，像7月10日北京的大暴雨，突出的感覺就是基礎設施漏洞不少，有關部門對積水的解釋是排水系統(tǒng)能力有限。我認為，這個問題反映出整個排水系統(tǒng)在設計時就考慮不周，標準太低。這樣的疏忽可能在平常的工作中都不太在意，但這種不在意會給社會造成很大危害。
應急預案并不是對付災害的最好方法
“應急是在長效機制出現(xiàn)漏洞時的一種補救措施，應急預案并不是解決問題的最好的方法。”薛教授說，面對突發(fā)事件要分兩步走，一是要有應急預案，二是加強日常的管理程序和公共基礎設施的建設。“我希望這種日常工作改善之后，使得需要通過應急預案解決的問題越來越少。如果平時什么也不做，都等著應急預案去解決，實際上是本末倒置了。”
突發(fā)災害需要統(tǒng)一的部門管理也需要一部大法
現(xiàn)在我們處理突發(fā)災害，是根據(jù)突發(fā)事件的性質來決定誰來負責，如自然災害類，就由氣象和地震等與之相關的部門來解決，生產(chǎn)事故類由國家安全生產(chǎn)管理局管等等。但許多災害往往不單單是哪一方面的事情，如果你管你的，我管我的，對災害的處理就達不到最佳效果。
目前，我國應對災害沒有一個統(tǒng)一協(xié)調的部門。國家是由國務院辦公廳、各省市是由各自的辦公廳出面協(xié)調，但這不是個常設的機構，只是臨時有事處理一下，所以作用也有限。其實，現(xiàn)在很多公共安全管理方面的事故，如果有制度或制度足夠完善，都可以避免。
有專家提出在各單一災種的法，如水法、防洪法、消防法、道路交通安全法、抗震減災法之外，制訂一部綜合減災法，以減少某些環(huán)節(jié)的不協(xié)調，強化防災減災的效果，薛教授認為，這種設想不是不可以考慮。
