時間：2022-03-31 10:03:34
來源：城市化網(wǎng)
經(jīng)過改革開放40余年的高速發(fā)展，我國社會生產(chǎn)力水平已得到顯著提高。但正如黨的十九大報告指出的，“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，國土空間也面臨一系列挑戰(zhàn)。構(gòu)建國土空間規(guī)劃和用途管制系統(tǒng)性制度，是從制度上化解發(fā)展過程中不平衡不充分的問題、全面提升國土空間治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平、落實人與自然和諧共生的新時代中國特色社會主義基本方略的重要舉措。
1、當(dāng)前國土空間規(guī)劃和用途管制面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)該關(guān)注的問題
當(dāng)前國土空間規(guī)劃和用途管制正面臨難得的歷史性機(jī)遇。但同時也要看到，其作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也面臨諸多的困難和挑戰(zhàn)：
（1）2015年，國家提出“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”。2020年，“十四五”規(guī)劃建議再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和用途管控”。所以，應(yīng)以國土空間規(guī)劃和國土空間用途管制兩項制度為研究對象。
（2）就國土空間規(guī)劃而言，國土空間規(guī)劃既要銜接經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，又要協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃，還要約束指導(dǎo)專項規(guī)劃，更要兼容原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。說到底，如何健全相關(guān)制度，尤其在機(jī)制上下功夫，這才是問題的重點。
（3）就國土空間用途管制而言，由于國土空間用途管制是黨的十八屆三中全會以來中央做出的重大決策部署,目前還處于探索階段。大家對一些基礎(chǔ)理論問題還缺少共識，尤其是管制制度尚不健全，在新時代和新要求下，需要在今后的研究和實踐中不斷改進(jìn)。
（4）國土空間規(guī)劃體系的建立，它不是城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的簡單疊加，它特別強(qiáng)調(diào)對底線管控原則的創(chuàng)造性落地。所以，它要求與用途管制實現(xiàn)一體化。這一點需要大家在認(rèn)識上高度形成統(tǒng)一，要把國土空間規(guī)劃與用途管制從整體上考慮，在理論上有重大突破。
具體地說，今后的研究需要注意以下幾個方面的問題：
首先，要對國土空間規(guī)劃與用途管制這些基本概念對象有科學(xué)的認(rèn)識，尤其是，對兩者的聯(lián)系要有清晰的認(rèn)識。
其次，制度環(huán)境已引起普遍反思，從制度視角考察也是現(xiàn)實需要的視角。前面盡管在體制上做了許多工作，但目前急需加強(qiáng)國土空間規(guī)劃的機(jī)制重塑。
再次，盡管在國土空間用途管制制度建設(shè)上已經(jīng)做了許多工作，但在新時代新要求下，仍需在在國土空間用途管制制度上不斷創(chuàng)新。
最后，規(guī)劃體系與用途管制最終形成一個有機(jī)整體，才是《意見》所要求的。然而這恰恰是目前的最大盲區(qū)。
2 國土空間規(guī)劃與用途管制系統(tǒng)性制度建設(shè)的技術(shù)路線
如何為建立國土空間規(guī)劃體系和統(tǒng)一用途管制提供體制機(jī)制保障，從而形成具有中國特色、滿足實際管理需求的系統(tǒng)性制度？這里給出技術(shù)路線：
首當(dāng)其沖的是基本概念的界定。目前一個薄弱環(huán)節(jié)是對國土空間規(guī)劃和用途管制的概念及其內(nèi)涵理解不深刻、不系統(tǒng)。所以，需要首先回答這一基礎(chǔ)性問題。
其次，明確研究重點。如果說國土空間規(guī)劃體系只是個理論問題，那么國土空間規(guī)劃編制實施是一項綜合的、復(fù)雜的、龐大的系統(tǒng)工程，也是一項戰(zhàn)略性的工程。盡管相關(guān)體制上的障礙已經(jīng)基本解決，但其機(jī)制尚未形成和完善。本文認(rèn)為，國土空間規(guī)劃制度研究，重點應(yīng)該考慮五級規(guī)劃統(tǒng)籌問題和三類規(guī)劃協(xié)調(diào)問題。
再次，規(guī)劃編制是一方面，而另一方面就是規(guī)劃的監(jiān)管。從實踐應(yīng)用上看，健全國土空間用途管制制度就是規(guī)劃監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。特別是，新時代對國土空間管制提出了新要求，所以，開展國土空間用途管制制度創(chuàng)新研究也非常重要。本文認(rèn)為，應(yīng)首先系統(tǒng)梳理我國國土空間用途管制制度的發(fā)展演進(jìn)邏輯和主要特征。
最后，國土空間規(guī)劃與用途管制本來就是有一定內(nèi)在聯(lián)系的密不可分的兩部分，開展一體化制度研究，就是要避免“兩張皮”，真正達(dá)到《意見》期望的目的。無論從理論本身還是實踐需要上看，國土空間規(guī)劃與用途管制之間的銜接關(guān)系值得研究。以往兩者是隔離開來研究，沒認(rèn)識到這是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性問題。
3 國土空間規(guī)劃與用途管制系統(tǒng)性制度建設(shè)的學(xué)理基礎(chǔ)
如何借助相關(guān)基礎(chǔ)理論，推進(jìn)國土空間規(guī)劃體系建立，落實國土空間統(tǒng)一用途管制，支撐新時代國土空間開發(fā)保護(hù)系統(tǒng)性制度建設(shè)？這里提供幾個重要基礎(chǔ)理論：
（1）統(tǒng)籌國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級規(guī)劃的制度研究。大家知道，統(tǒng)籌學(xué)是華羅庚教授總結(jié)提出的。統(tǒng)籌學(xué)是研究如何實現(xiàn)整體目標(biāo)的全過程中施行統(tǒng)籌管理的有關(guān)理論、模型、方法和手段。統(tǒng)籌學(xué)是人類社會十分寶貴的精神財富，它的魅力和潛力尚未被人們重視和挖掘。把統(tǒng)籌學(xué)用于國土空間規(guī)劃的五級規(guī)劃統(tǒng)籌研究，不僅具有理論價值，而且更具現(xiàn)實意義。
（2）總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃三類規(guī)劃的協(xié)調(diào)制度研究。國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題與生俱來就有著非同一般的復(fù)雜性。但是，協(xié)同管理理論和協(xié)同管理軟件為我們提供了分析和解決各類規(guī)劃協(xié)調(diào)問題的方法和利器。可以基于協(xié)同管理理論和協(xié)同管理軟件（注：這是一個協(xié)同管理的技術(shù)系統(tǒng)或技術(shù)平臺，可以用于協(xié)同規(guī)劃和協(xié)同工作）探討三類規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題，從而促進(jìn)規(guī)劃之間的協(xié)同制定和協(xié)同實施。
（3）國土空間用途管制制度創(chuàng)新研究。新時代需要制度創(chuàng)新，而管理的精細(xì)化方法和智慧化手段為我們進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了新理念和新模式。在堅持對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制的前提下，可以結(jié)合具體案例對象，因地制宜地制定用途管制制度，并運用精細(xì)化方法和智慧化手段，探討國土空間用途管制制度的創(chuàng)新方案。
（4）國土空間規(guī)劃與用途管制一體化制度體系研究?！兑庖姟分小敖⒖臻g規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實用途管制”，本身就是要全面對待規(guī)劃體系建設(shè)與開發(fā)與用途管制。所以，開展一體化的集成研究才能達(dá)成最終的目標(biāo)。一體化實際上也就是要集成國土空間規(guī)劃體系和用途管制體系。運用系統(tǒng)集成的理論和方法，使兩者有機(jī)銜接，最終提出一套切實可行的、完整的國土制度創(chuàng)新解決方案。
綜合以上，通過五級規(guī)劃統(tǒng)籌，回答如何解決國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級規(guī)劃一氣呵成的問題；通過三類規(guī)劃協(xié)調(diào)，回答如何解決總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃三類規(guī)劃的協(xié)調(diào)聯(lián)動問題；通過精細(xì)化方法和智慧化手段來進(jìn)一步推進(jìn)國土空間用途管制制度建設(shè)，是對國土空間管制制度的創(chuàng)新性探究；最后，從總體角度對國土空間規(guī)劃與用途管制進(jìn)行一體化制度研究，是促使兩者有機(jī)銜接并實現(xiàn)國土空間規(guī)劃和用途管制系統(tǒng)性制度建設(shè)最終目標(biāo)的綜合性研究。
（作者系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，城市和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展智庫首席專家，中國系統(tǒng)工程學(xué)會決策科學(xué)專業(yè)委員會主任委員）
