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2025年03月13日
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城市化網綜合報道 今年全國兩會期間，全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任、城市化委員會委員蔡繼明圍繞鄉村振興、新型城鎮化和土地制度等方面建言獻策。他提交了兩份與城鎮化有關的建議：一份是關于縣城的，建議以縣城為重要載體的縣城城鎮化和縣城強弱項補短板；另一份是關于取消對城市建設用地不合理限制的建議，在城市化進程中要進一步放寬對城市建設用地的標準，對大中小城市尤其對特大、超大城市要賦予他們更多的土地發展的空間。
加速撤縣設市
“鄉村振興要和新型城鎮化建設同步推進，分類施策補短板強弱項，全面推進新型城鎮化建設，促進城鄉融合發展。”蔡繼明建議，“十四五”時期，應順應新型城鎮化規律，加速撤縣設市，同時繼續積極推進中小城市培育發展。他表示，縣域是推進新型城鎮化的重要載體，是城鄉融合發展的重要切入點，撤縣設市的模式有利于在縣域范圍內推動新型城鎮化和鄉村振興雙輪驅動，在有效激發城鎮化擴內需潛力的同時，通過提升縣域整體規劃、建設、管理水平，更好推動鄉村振興戰略的實施。
他指出，2013年十八屆三中全會作出符合條件的縣有序改市的部署。新型城鎮化規劃（2014-2020）將培育發展中小城市作為優化城鎮體系結構的主攻方向。2016年上半年，國務院批準了新的設市標準，截至目前，按照新標準共審批設立縣級市43個（含撤縣設市38個，浙江龍港撤鎮設市1個，青海茫崖、冷湖兩行政委員會合并設市1個，新疆兵團設市2個），如果除去在此期間改為城市市轄區的市，縣級市數量凈增長34個。2017年“解凍”的撤縣設市，順應了我國新型城鎮化的歷史進程，也契合了國家發展改革的時代大勢。
他說，從當前情況看，新設市大部分位于中西部地區，不少處于省界交界地區，發揮了在城鎮化薄弱地區設置城鎮化支點的作用，促進了中西部地區的城鎮化發展。但是，一些近年來設市的地方自身人口較少，對周邊集聚和輻射能力尚需提升。究其原因，與現行標準僅考察擬設市地方人均GDP、人均財政收入等指標而未將總量指標要求作為衡量標準有一定關系。目前，江蘇、安徽、河南等省的一些人口大縣希望設市。這些地方經濟實力排在全省乃至全國前列，一旦設市將迅速發展為中等城市，成為區域城鎮體系的重要支點，但受限于現行標準，難以推進。
蔡繼明認為，“十四五”時期，繼續積極推進中小城市培育發展具有重要意義。為此，他建議，第一，亟需進一步明確積極穩妥推進撤縣設市（鎮區人口20萬以上的特大鎮改市）、有序增加城市數量的總體方向，并將其作為城鎮化和鄉村振興的一個重要措施；第二，啟動修改設立縣級市的標準，改變單純考慮人均指標的規定，使目前經濟實力強、集聚人口多、區位重要的縣能夠符合條件；第三，研究給予新設市更多政策支持，引導新設市轉變發展理念和發展方式，更好發揮新設市在促進轉型提質、優化發展格局、帶動區域發展方面的積極作用；第四，探索研究在具備條件的地方，新設市由省直管、不再由地級市代管的管理體制改革，進一步激發地方發展活力潛力。
讓市場在土地資源配置中起決定性作用
蔡繼明表示，城市建設用地增長快于人口增長是世界性規律，我國現行的人均城市建設用地標準缺乏科學依據，建議取消對城市人均建設用地的不合理限制。在他看來，對城市人均建設用地不合理限制包括三方面：其一，城市建設用地增長速度與人口增長速度之比不能超過1.12；其二，城市人均建設用地不能超過100平米；其三，特大超大城市不再新增城市建設用地。
他指出，人口向特大超大城市集聚是中國經濟社會發展的必然路徑，應根據城鎮常住人口的規模相應增加建設用地的供給。當前人為限制特大超大城市人口發展規模，有悖于人口向特大超大城市集聚的世界性人口流動的普遍規律和趨勢，應取消對特大、超大城市發展空間的限制。
蔡繼明直言：“長期以來對土地資源的計劃配置和行政限制，導致土地總體利用水平低，既遏制了城鎮化進程，又限制了農地經營規模。”為此，他建議：不能再沿著計劃經濟的思路試圖去完善對土地利用的計劃管理制度，而應該讓市場在土地資源配置中起決定性作用，著力推進土地要素配置市場化改革，對土地利用實行負面清單管理，負面清單之外的空間則完全交由市場配置。他還建議，取消全國城鄉建設用地增減掛鉤周轉年度指標，允許增減掛鉤指標在統一的城鄉建設用地市場進行交易，建立全國性耕地占補平衡指標和增減掛鉤指標交易市場。同時，取消對農村閑置的宅基地使用權流轉范圍的限制，賦予農村集體土地產權與城市國有土地產權同等權能。
