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2025年03月14日
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這是一個城市的電子地圖，上面布滿了五彩斑斕的色塊：盧灣、黃浦、崇文、宣武、南匯……有的名字蘊含歷史遺韻、有的通俗易懂、有的方便適用、有的還帶著生僻字。它們會在城市的各個角落被寫下、提起和說出，如空氣般尋常。
突然有一天，當(dāng)這些名字消失時，一座城市在改變，一段歷史在悄悄改寫，一個新的征程開始起航。那么，新的城區(qū)能否承載這些失去和改變，承載這個時代的歷史變遷？
2011年7月1日，北京市原東城和崇文區(qū)、原西城和宣武區(qū)已經(jīng)并區(qū)整整一年。之前的6月8日，上海又傳來“并區(qū)”的消息，撤銷盧灣區(qū)和黃浦區(qū)，建設(shè)新的黃浦區(qū)。
一些上海網(wǎng)友聚集在寬帶山社區(qū)上，深情寫下“如果在盧灣遇見你”的詩句，希望留下關(guān)于盧灣的美好記憶。要知道，合并之后，“盧灣”這個見證上海繁華和優(yōu)雅的名稱會從很多個戶口本、街頭招牌和電波信號上消失。
縱然有再多的不舍，崇文、宣武、盧灣終將成為過去。隨著城市的發(fā)展，像盧灣這樣從地圖區(qū)劃名稱中消失的名稱還有很多。兩年前，上海浦東新區(qū)與南匯合并，從此，南匯區(qū)成為歷史書中的記載；五年前，哈爾濱市香坊區(qū)與動力區(qū)合并，動力區(qū)暫時放下了寓意三大動力企業(yè)發(fā)源地的稱謂，走向了新區(qū)。
“區(qū)劃調(diào)整”，這是城市發(fā)展中的必然，它如同歷史的碎片，拼接起，便成了一座城生長發(fā)育的軌跡。放大地圖，我們可以看到里面有星羅棋布的街道、正在擴建的商場、即將改造的圖書館、正在擴容的學(xué)校、正在招商的工業(yè)區(qū)……這里有百千萬的民眾，數(shù)千家的企業(yè)，他們的現(xiàn)在或未來，都與“并區(qū)”相關(guān)。
這是一個城市的大事件，與其說關(guān)乎百萬民眾和企業(yè)，不如說關(guān)乎一個城市的戰(zhàn)略思維和與時俱進的能力。
“各取所需”的姻緣
對于首都北京來講，改革開放三十多年來，中心城區(qū)的兩區(qū)合并還是頭一遭。
新區(qū)劃意味兩區(qū)財政上統(tǒng)一，說白了，兩家的錢放在一個袋子里花。如果像原西城區(qū)和宣武區(qū)、原東城區(qū)和崇文區(qū)一樣，富人家的姑娘與窮人家的小伙兒聯(lián)姻，什么才能說服彼此？
“每次走過菜市口附近的那些低矮民房，我都在感慨，當(dāng)看到奧運村建得那么漂亮，CBD高樓林立，這里什么時候能夠跟上首都的步伐，不再像‘貧民區(qū)’？”在北京生活了幾十年，老肖每天上班都要經(jīng)過宣武區(qū)。有些老社區(qū)低矮破落，為了不影響美觀，有的街區(qū)用一堵仿古的墻壁遮住過往人們的視線。
而在西城，赫赫有名的金融街，聚集著近百家跨國銀行、保險公司、證券公司等金融機構(gòu)。這里上班的人們西裝革履、談吐優(yōu)雅，帶著國際化的精英范兒。金融街是原西城區(qū)財政來源的錢罐子，每年帶來上千億元人民幣的稅收。
2008年奧運會后，北京打出了建設(shè)“世界城市”的口號，然而，作為首都核心功能區(qū)，“東富西貴、南窮北賤”的歷史分割依然在中心城區(qū)留下不協(xié)調(diào)的印記。在中國蓬勃發(fā)展的三十多年來，即使城南那些常年坐在胡同口曬太陽的老人家，也覺得身邊的變化太慢了。
“合并”對破舊的老街區(qū)來說，是搭上了北城的現(xiàn)代化“列車”，對于發(fā)達城區(qū)來說，也并非在無私分享發(fā)展的蛋糕。
北京金融街的高樓已經(jīng)鱗次櫛比，但依然有很多企業(yè)要求入駐，而現(xiàn)有的機構(gòu)也需要擴充經(jīng)營和辦公空間，金融街亟待擴容。
而在首都核心區(qū)域，毗鄰金融街的宣武區(qū)有成片尚未開發(fā)和改造的老城區(qū)，這在首都核心區(qū)域已絕無僅有。
北京市常務(wù)副市長吉林在回答記者提問時，用一句話概括了“并區(qū)”的緣由——“突破原有行政區(qū)劃的制約，促進北部的優(yōu)勢資源向南部輻射延伸，實現(xiàn)整體提升、聯(lián)動發(fā)展，提高首都功能核心區(qū)的發(fā)展水平”。
在上海，南匯對浦東的利好，也是如此。對于南匯并入，浦東新區(qū)將這稱為“第二次創(chuàng)業(yè)”。如果說，土地就可以帶來發(fā)展空間的話，浦東的發(fā)展空間就此擴大了一倍多。在與浦東新區(qū)的一位工作人員交流中，她激動地向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，合并帶來的不僅僅是發(fā)展空間的拓展，而是一種新的能量的迸發(fā)。
并區(qū)創(chuàng)造了一個新的平臺，各區(qū)都能根據(jù)自己特征站在一個新的起點上。濱海新區(qū)區(qū)政府對塘沽、漢沽、大港的產(chǎn)業(yè)進行分工，實現(xiàn)優(yōu)勢互補；而北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在整合中獲得了土地，大興區(qū)獲得了就業(yè)和稅收。在“并區(qū)”中，利益分割上無法完全的均等，一方的妥協(xié)，需要的是遠見。
行政“洗牌”后的利益分配
兩區(qū)合并，變動最大的就是機構(gòu)的精簡、統(tǒng)一。這是一個城市的重大決策，牽涉到被調(diào)整方各個層面的利益。
“相當(dāng)敏感和復(fù)雜。”民政部區(qū)劃司區(qū)劃管理處的一位負責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟周刊》。
國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長肖金成對《中國經(jīng)濟周刊》表示，“每次的區(qū)劃調(diào)整前期都是保密的，消息公布時對民眾來說很突然，實則醞釀了很長時間。”
對于所有被調(diào)整區(qū)域的公職人員來說，“并區(qū)”是一次徹底的洗牌。
一年多前，李東(化名)被調(diào)入原宣武區(qū)文化委員會，不久后，便經(jīng)歷了這次“并區(qū)”。李東記得那段時間整日地開會，由區(qū)里部署調(diào)整的具體工作，對于媒體的采訪，他們當(dāng)時也無暇顧及了。
北京“并區(qū)”的整個過程顯得雷厲風(fēng)行。2010年6月，區(qū)劃調(diào)整方案被中央批復(fù)后，全市召開了全市廳局以上的干部會議，7月1日，四個區(qū)召開了處級以上干部座談會，7月份新東城區(qū)已開始合署辦公了。
“在機構(gòu)編制、人員、崗位確定之前，有關(guān)系的開始找關(guān)系，沒關(guān)系的則是感覺前途未卜。”原宣武區(qū)的一位公職人員向記者透露了當(dāng)時的情形。“在宣武區(qū)文化委員會中有四五人進行了分流，在西城區(qū)和宣武區(qū)合并以后，政府各個部門的人員多了，但總的人數(shù)少了。”
“分流一般有幾種形式，有些人被調(diào)到市里，有些人則被派出去學(xué)習(xí)，另外一些接近退休年齡的則鼓勵提前退休。”李東向記者介紹。如今 ，合并后，他所在機構(gòu)的副處級的干部比原來多了，晉升的幾率就小了。李東身邊的很多同事，有人正期待每一兩年的一次人事調(diào)整，就趕上了“并區(qū)”，于是少了一次晉升提拔的機會。
哈爾濱香坊區(qū)和動力區(qū)的合并就顯得壓力更大。原動力、香坊兩區(qū)的處級干部達500人，科級干部就有1000多人，當(dāng)時只有不到50名的干部可以分流，其他人員如何安排，成為并區(qū)最大的壓力。
相對而言，進入新西城工作，李東是幸運的。“新西城管轄范圍大，舞臺更廣闊了，責(zé)任也更大了。”對于調(diào)整后的工作壓力，李東已經(jīng)有了心理準(zhǔn)備。
“因為一些老人和不適合留任的人員被分流了，合署辦公后效率就高了，原來5個人干的活現(xiàn)在3個人來做，成本也降低了。”經(jīng)歷東城和崇文合并的原崇文區(qū)老干部局的一位工作人員告訴《中國經(jīng)濟周刊》。而且，由于兩個區(qū)的人合署辦公，在管理理念上、工作方式上的交鋒反而帶來了一種活力，“這種感覺是好多年都沒有的了。”
改變帶來的也不全是壓力。區(qū)劃調(diào)整之后，干部員工的工資、福利以及一些激勵政策就高不就低，“哪個區(qū)的好就用哪個區(qū)的。”李東說，這樣的優(yōu)勢互補還用在了街道管理上，比如以前宣武區(qū)打造街區(qū)文化品牌的手法就被新西城所吸納推廣。
這是一種“1+1>2”的合并，在天津濱海新區(qū)，這種行政整合后的力量更為明顯：三區(qū)一盤棋，曾經(jīng)所涉機構(gòu)太多、區(qū)與區(qū)之間行政辦事難協(xié)調(diào)的問題終于得到解決。
至今，中國很多城市的行政區(qū)劃還是沿用上個世紀(jì)50年代的版圖，那時候，城市很小，城市的行政區(qū)則更小。相對于后來形成的城市新區(qū)，老城區(qū)的面積已經(jīng)顯得微不足道。麻雀雖小，五臟俱全，在盧灣這樣一個只有8平方公里的區(qū)域里，設(shè)有和1000多平方公里的浦東新區(qū)一樣多的行政機構(gòu)。對于老城區(qū)來講，以“并區(qū)”的方式精簡行政機構(gòu)、整合行政資源已經(jīng)成為一種必然。
對于新區(qū)來講，雖然原浦東新區(qū)有著500多平方公里的區(qū)域面積，但站在打造世界“中心”城市的野心上，浦東新區(qū)需要更廣闊的土地、更高的視野、更全局的規(guī)劃，再納入一倍的土地也不在話下，濱海也是如此。
對開發(fā)區(qū)來講也是如此，如果說，老城區(qū)的“并區(qū)”是百姓喜聞樂見的行政精簡，那么對于新城區(qū)來說，并區(qū)就意味著插上了騰飛的翅膀，上面坐著雄心勃勃的掌舵者。
“開發(fā)區(qū)”的擴張沖動
經(jīng)過近20年的哺育，“經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”等一些城市新區(qū)已經(jīng)從孩子長成青年，它們在急速對外擴張。這種擴張背后，開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)的分割線在以各種整合、融合的方式被模糊，甚至有了“破格”的沖動。
經(jīng)濟開發(fā)區(qū)誕生于上個世紀(jì)90年代，當(dāng)時，國家在多個城市設(shè)立的不同發(fā)展主題的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，就如同一個個小“特區(qū)”：歸屬于所在市區(qū)，享有特殊的土地、稅收等優(yōu)惠政策。
2010年，北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)開始了“融入大興”的行動——相對浦東新區(qū)吸納南匯來講，這只是“并區(qū)”的前奏。
“北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”是個官方名稱，人們更習(xí)慣于叫它亦莊開發(fā)區(qū)。亦莊開發(fā)區(qū)屬國家級開發(fā)區(qū)，位于通州、大興的交會處，自1992年開建并對外招商以來，已經(jīng)有3800多家企業(yè)聚集，其中世界500強的企業(yè)就有90家。
相比大興區(qū)1000多平方公里的土地，幾十平方公里的亦莊開發(fā)區(qū)只是冰山一角，而它創(chuàng)造的GDP卻是大興的兩倍多。18年來，亦莊已累計創(chuàng)造了上萬億的工業(yè)產(chǎn)值。
“我是亦莊的，跟大興不一樣”，這種經(jīng)濟能量所生成的驕傲，亦莊人似乎從不掩飾。作為國家級開發(fā)區(qū)，雖然亦莊開發(fā)區(qū)受市政府直接管轄，在行政級別上跟大興一樣，但地位上似乎比大興高一頭，一些高學(xué)歷的年輕人也樂于在這里發(fā)展。
大興也曾有人表示，正是因為亦莊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策帶來的吸附效應(yīng)，導(dǎo)致了大興的招商引資更為困難，大興區(qū)的發(fā)展反而受到了制約。將亦莊開發(fā)區(qū)放入大興，自然是大興一直的夢想，然而開發(fā)區(qū)畢竟是北京市直轄單位，大興區(qū)難以吞下。
近年來，亦莊發(fā)展遇到了瓶頸。在北京市，亦莊雖然與其他16個區(qū)縣并列，但開發(fā)區(qū)管委會主要負責(zé)經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)，并不具備行政區(qū)劃的管理職能。在亦莊來說，道路等公共設(shè)施的建設(shè)維護、持有開發(fā)區(qū)戶籍的員工子女的上學(xué)等問題都需要大興區(qū)政府協(xié)調(diào)。
另外，亦莊急需土地。開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的土地已經(jīng)不能滿足更多企業(yè)的入駐、擴廠以及建設(shè)配套生活區(qū)、功能區(qū)的需求。 2010年1月26日，大興區(qū)區(qū)委書記林克慶曾表示，由于亦莊一些項目急于落地，春節(jié)后，亦莊將往大興區(qū)擴區(qū)12平方公里，其中8.3平方公里是產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。
對于大興來說，亦莊擴區(qū)也是一件好事，不僅可以帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，也帶動了大興的工業(yè)和城區(qū)建設(shè)。
此時，兩區(qū)顯得更親密了。
2010年初，北京市正式推動大興區(qū)和亦莊開發(fā)區(qū)行政資源的整合，亦莊開發(fā)區(qū)和大興區(qū)要共同打造城市南部制造業(yè)新區(qū)，成為北京新的“增長極”。此后，“南部新區(qū)”這一名稱開始頻頻出現(xiàn)在人們的視野。
整合有條不紊地進行。當(dāng)年2月，大興和亦莊的主要領(lǐng)導(dǎo)干部進行了交叉任職，大興區(qū)委書記林克慶兼任中共北京市委經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工作委員會書記，這為打破大興區(qū)對于亦莊開發(fā)區(qū)的行政壁壘，給予土地、戶籍等方面的優(yōu)惠政策提供了條件。
2011年，當(dāng)《中國經(jīng)濟周刊》記者來到亦莊開發(fā)區(qū)時，這里持開發(fā)區(qū)戶籍的居民可以申請政策性住房了，其子女在大興幼兒園上學(xué)也不再需要交納借讀費了。這在以前都是不可想象的。
此時，人們不再刻意將大興和亦莊分開，而統(tǒng)稱為“南部新區(qū)”。
如果說亦莊和大興正在打一套“并區(qū)”動作的太極拳，浦東新區(qū)與南匯的合并則可以說已經(jīng)收官。浦東新區(qū)是國家級綜合配套改革試驗區(qū)，擁有一套完整的行政管理體制， 與南匯合并后，兩區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子就合為一套，行政機構(gòu)融為一體。如果說亦莊是兩家共一個餐桌吃飯，時而互通有無，而浦東與南匯則已是一個鍋里吃飯，真正是一家了。無論是土地，還是社保、戶籍、基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)，兩區(qū)都得保持高度一致。
作為國家另一個綜合配套改革試驗區(qū)，天津濱海新區(qū)走了另一條路徑。曾經(jīng)的天津濱海新區(qū)管委會只是一個類似于學(xué)術(shù)單位的指導(dǎo)性機構(gòu)，不具備財政、規(guī)劃、建設(shè)的權(quán)限，這讓濱海新區(qū)的藍圖無法執(zhí)行。當(dāng)三區(qū)合并成立濱海新區(qū)政府時，三區(qū)政府成為一級政府，濱海新區(qū)的區(qū)域戰(zhàn)略開始真正得到踐行。
到2010年5月，我國已經(jīng)有78個國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，其中很多開發(fā)區(qū)都是跨行政區(qū)，在行政審批上需要多個區(qū)政府協(xié)調(diào)，這就產(chǎn)生了打破行政區(qū)壁壘的需要。“另外，當(dāng)前很多開發(fā)區(qū)已經(jīng)進入到飽和的階段，有的開發(fā)區(qū)已經(jīng)數(shù)次擴區(qū)，未來開發(fā)區(qū)的擴張可能會成為推動行政區(qū)劃調(diào)整的一大動因。”肖金成表示。
