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2025年03月13日
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專家建言構(gòu)建環(huán)保全鏈條監(jiān)管體系
第二輪中央環(huán)保督察日前向中國(guó)五礦集團(tuán)和中國(guó)化工集團(tuán)反饋督察情況，指出這兩家央企存在對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不到位、環(huán)境污染和風(fēng)險(xiǎn)隱患突出等問(wèn)題。這是中央環(huán)保督察首次督察央企，引發(fā)社會(huì)對(duì)央企污染問(wèn)題的關(guān)注。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)力雄厚、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的央企一直是我國(guó)環(huán)保事業(yè)的先行者，但由于機(jī)制不暢、欠賬較多等原因，少數(shù)央企存在屢罰屢犯、底數(shù)不清、敷衍應(yīng)付等環(huán)保履責(zé)短板；另一方面，部分央企下屬企業(yè)級(jí)別高、有優(yōu)越心理，一些地方依賴央企財(cái)稅，基層存在“科長(zhǎng)管廳長(zhǎng)”、少數(shù)央企“店大欺客”、地方監(jiān)管不敢碰真斗硬等執(zhí)法困境。
受訪基層干部、環(huán)保人士和企業(yè)管理者認(rèn)為，解決央企污染問(wèn)題需針對(duì)央企實(shí)際優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)內(nèi)部約束，構(gòu)建權(quán)威公正的環(huán)境執(zhí)法體系。
少數(shù)央企環(huán)境違法不容樂(lè)觀
中國(guó)五礦集團(tuán)有限公司由原中國(guó)五礦和中冶集團(tuán)兩個(gè)世界500強(qiáng)企業(yè)戰(zhàn)略重組而成，以金屬礦產(chǎn)為核心主業(yè)，旗下?lián)碛?家上市公司。同樣也是世界500強(qiáng)企業(yè)的中國(guó)化工集團(tuán)有限公司是我國(guó)最大的化工企業(yè)，業(yè)務(wù)涉及化工新材料及特種化學(xué)品、石油加工及煉化產(chǎn)品等6個(gè)板塊，控股9家上市公司。
金屬礦產(chǎn)、化工領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高、污染問(wèn)題多，中國(guó)五礦集團(tuán)和中國(guó)化工集團(tuán)多個(gè)地方企業(yè)因污染問(wèn)題，在第一輪中央環(huán)保督察中就曾被點(diǎn)名。去年7月，第二輪中央環(huán)保督察首次進(jìn)駐督察這兩家央企，釋放的信號(hào)十分明顯——除了地方黨政部門要嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任外，企業(yè)尤其是央企同樣責(zé)無(wú)旁貸。
北京師范大學(xué)副教授劉新罡認(rèn)為，從總體上看多數(shù)央企是環(huán)保事業(yè)的先行者，央企在20世紀(jì)七八十年代、2015年前后進(jìn)行過(guò)兩次大規(guī)模的環(huán)保投入。
中央環(huán)保督察組5月11日公布督察情況指出，中國(guó)五礦集團(tuán)和中國(guó)化工集團(tuán)均存在四大問(wèn)題——思想認(rèn)識(shí)不到位、主體責(zé)任未有效落實(shí)、整改落實(shí)工作不力、環(huán)境污染和風(fēng)險(xiǎn)隱患突出，折射央企在環(huán)境治理方面的共性問(wèn)題。
記者采訪梳理發(fā)現(xiàn)，多數(shù)央企履行環(huán)保主體責(zé)任較好，但由于規(guī)模大、分支企業(yè)多、經(jīng)營(yíng)狀況不一，少數(shù)央企環(huán)境違規(guī)違法狀況不容樂(lè)觀。
一是部分央企屢罰屢犯。重慶市某區(qū)一位環(huán)境執(zhí)法干部向記者表示，由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，當(dāng)?shù)卦肼晹_民投訴占了環(huán)保投訴量的一半以上。因渣土車白天無(wú)法進(jìn)城、建筑澆筑的連續(xù)性、重點(diǎn)工程需要趕工期等特點(diǎn)，建筑行業(yè)噪聲污染監(jiān)管有難度，而工程承建方中相當(dāng)一部分是央企。
二是因參股企業(yè)數(shù)量眾多，一些央企污染“家底”不清、披露不明。廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心理事長(zhǎng)向春、干事傅天然說(shuō)，96家央企控股企業(yè)達(dá)到數(shù)萬(wàn)家，有的分支企業(yè)因股權(quán)復(fù)雜、名稱不一，其污染狀況統(tǒng)計(jì)難度較大。“某央企總部讓地方分支企業(yè)報(bào)送環(huán)境違法處罰情況，一些地方分支企業(yè)不報(bào)或少報(bào)，該央企總部不得已向我們要數(shù)據(jù)。”向春說(shuō)。
三是少數(shù)央企對(duì)污染問(wèn)題久拖不治。第二輪中央環(huán)保督察通報(bào)多個(gè)央企污染典型案例指出，隸屬于中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)的上海振華集團(tuán)、中國(guó)五礦集團(tuán)贛縣紅金稀土公司和營(yíng)口中板公司、中國(guó)化工集團(tuán)貴州天柱化工和昊華鴻鶴化工均存在長(zhǎng)期無(wú)視其環(huán)境違法，部分企業(yè)對(duì)第一輪中央環(huán)保督察及“回頭看”指出的問(wèn)題敷衍應(yīng)對(duì)，甚至弄虛作假。
如貴州天柱化工有限責(zé)任公司在渣場(chǎng)問(wèn)題整改工作中弄虛作假，故意隱瞞渣場(chǎng)未按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)防滲設(shè)施的事實(shí)。督察發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)鋇渣未經(jīng)任何處置或檢測(cè)，直接送入渣場(chǎng)填埋，被填埋的鋇渣浸出液鋇及其化合物平均濃度高達(dá)2000毫克/升，超過(guò)入場(chǎng)填埋標(biāo)準(zhǔn)的12倍。
多因素致地方監(jiān)管難以有效實(shí)施
嚴(yán)格監(jiān)管是保護(hù)生態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。記者調(diào)研了解到，部分央企分支機(jī)構(gòu)級(jí)別高，基層存在“科長(zhǎng)管廳長(zhǎng)”現(xiàn)象，地方監(jiān)管部門難以有效實(shí)施環(huán)境監(jiān)管。少數(shù)央企有優(yōu)越心理、“店大欺客”，對(duì)地方監(jiān)管不重視，甚至不配合。同時(shí)，一些地方依賴央企財(cái)稅，睜只眼閉只眼，監(jiān)管不敢碰真斗硬。
西部某市的區(qū)級(jí)環(huán)境部門一次就環(huán)境問(wèn)題約談當(dāng)?shù)匮肫笾睂倨髽I(yè)，企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人沒(méi)來(lái)，只派一名年輕小伙子參加。當(dāng)?shù)貓?zhí)法干部說(shuō)：“人家覺(jué)得，你一個(gè)副處級(jí)干部約談我廳局級(jí)干部。約談這個(gè)小伙子沒(méi)什么用，他回去了頂多跟主管說(shuō)下，主要領(lǐng)導(dǎo)不一定知道。”華北某市生態(tài)環(huán)境局的一位干部也有同感：“央企級(jí)別一般比較高，監(jiān)管時(shí)顧慮比較多，執(zhí)法有些無(wú)奈。”
曾在多地參與環(huán)境治理的北京師范大學(xué)副教授劉新罡認(rèn)為，央企在地方的分公司有的是廳級(jí)單位，而監(jiān)管央企的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局往往是科級(jí)單位。他介紹，河南某縣環(huán)境部門給當(dāng)?shù)氐囊患已肫箝_(kāi)了150萬(wàn)元罰單，雙方便頂起來(lái)了。“一個(gè)正科級(jí)單位要處罰廳級(jí)企業(yè)，想想都知道難度多大。”
記者采訪發(fā)現(xiàn)，少數(shù)央企下屬企業(yè)以身份自居，“店大欺客”。此次督察發(fā)現(xiàn)，中國(guó)化工集團(tuán)和中國(guó)五礦集團(tuán)一些企業(yè)守法意識(shí)淡薄、漠視地方監(jiān)管。如中國(guó)化工所屬的沈陽(yáng)石蠟化工有限公司因?yàn)榄h(huán)境違法違規(guī)問(wèn)題先后被行政處罰9次，累計(jì)處罰金額達(dá)219萬(wàn)元，但該企業(yè)拒不繳納罰款，并試圖向第三方環(huán)保工程公司轉(zhuǎn)嫁行政處罰責(zé)任；中國(guó)五礦下屬的中冶陜壓重工設(shè)備公司、湖南有色集團(tuán)公司、衡陽(yáng)水口山金信鉛業(yè)公司等企業(yè)，不接受不配合地方監(jiān)管。
西部某市一位基層環(huán)保干部告訴記者，環(huán)保部門去采樣的時(shí)候，當(dāng)?shù)匮肫笞庸倦m然接受檢查，但時(shí)有出現(xiàn)通過(guò)進(jìn)門需要登記、執(zhí)法人員到了才拿樣品等“內(nèi)部規(guī)定”拖延時(shí)間的情況。
另一方面，部分地方政府依賴央企財(cái)稅，也有自己的考量。中部某省一名干部認(rèn)為，央企等大型企業(yè)如果舍得花錢治理污染更好，如果不治理也不影響當(dāng)?shù)谿DP、稅收、就業(yè)等，因此有的地方政府更傾向于維持現(xiàn)狀，“當(dāng)?shù)匮肫蟪霈F(xiàn)污染時(shí)，上級(jí)部門甚至要求不罰，地方環(huán)境部門很無(wú)奈”。
金杜律師事務(wù)所合伙人吳青認(rèn)為，從地方政府來(lái)講，環(huán)境監(jiān)管和企業(yè)管理主要是屬地責(zé)任，地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)有環(huán)境管轄權(quán)，如果因?yàn)槭茄肫蠖惶幜P或者處罰不符合要求，會(huì)涉嫌不作為或作為不當(dāng)。
意識(shí)不足 欠賬較多 存技術(shù)難題
央企規(guī)模大，在資金、技術(shù)、政策支持等方面有優(yōu)勢(shì)，在污染治理方面理應(yīng)起到示范作用。但記者調(diào)研了解到，少數(shù)央企之所以存在突出環(huán)境問(wèn)題，除了監(jiān)管問(wèn)題外，主因是環(huán)保意識(shí)不足、管理機(jī)制不暢，部分老企業(yè)環(huán)保欠賬較多負(fù)擔(dān)重，在土壤治理、廢物處理方面存在技術(shù)難題。
“環(huán)保談起來(lái)重要、做起來(lái)次要”在少數(shù)央企依然存在。此次督察指出，中國(guó)化工集團(tuán)總部?jī)H有1人專職負(fù)責(zé)環(huán)境管理工作，多家所屬二級(jí)公司的安全環(huán)保部于2018年12月才成立。
西部某市國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)環(huán)保局局長(zhǎng)表示，部分央企的主要考核還是效益，在環(huán)保方面只是看“出不出事”，沒(méi)有建立黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)制度，沒(méi)有明確央企要對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。如該經(jīng)開(kāi)區(qū)鼓勵(lì)企業(yè)搞大氣排放深度治理，對(duì)企業(yè)給予不高于投入的30%補(bǔ)貼，民企很積極，但央企卻態(tài)度消極。一位央企的地方子公司安環(huán)部負(fù)責(zé)人告訴記者，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保規(guī)定會(huì)得罪人，影響其他部門的績(jī)效、獎(jiǎng)金、位子等。
同時(shí)，部分央企的一些地方子公司是被收購(gòu)的地方老國(guó)企，設(shè)施設(shè)備落后、人員老化、產(chǎn)品相對(duì)落后，但為了保資產(chǎn)，有的企業(yè)更新生產(chǎn)和環(huán)保設(shè)備滯后，造成污染治理滯后。某央企省級(jí)分公司副總經(jīng)理說(shuō)，近年來(lái)公司的環(huán)保設(shè)施更新“慢半拍”，原因是該公司2016年、2017年都花費(fèi)較大資金治理大氣污染，“在這種情況下，再次向公司總部申請(qǐng)環(huán)保改造資金比較困難”。也有央企地方分公司在環(huán)保投入方向上自主權(quán)較小，協(xié)調(diào)總部、申報(bào)資金耗時(shí)較長(zhǎng)。如一家央企地方分公司負(fù)責(zé)人告訴記者，該公司為更新設(shè)備向總公司匯報(bào)后，選定改造技術(shù)、招標(biāo)等環(huán)節(jié)耗費(fèi)半年多時(shí)間。
此外，在部分工業(yè)領(lǐng)域，污染治理難度大，相關(guān)技術(shù)研發(fā)、投入、政策支持不足。
臨長(zhǎng)江而建的中化重慶涪陵化工2004年被中國(guó)中化集團(tuán)收購(gòu)控股，因企業(yè)布局不合理、存量磷石膏難消化，按照第一輪中央環(huán)保督察整改要求，該企業(yè)2019年停產(chǎn)搬遷。當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局干部介紹，這家企業(yè)磷石膏堆場(chǎng)有數(shù)百萬(wàn)噸磷石膏，導(dǎo)致其污水處理站在企業(yè)搬遷后仍要運(yùn)行十多年，每年的費(fèi)用高達(dá)二三千萬(wàn)元。磷石膏本身是一種資源，已有企業(yè)開(kāi)展生產(chǎn)建材等資源化利用，但受再利用技術(shù)尚不夠完善、磷石膏建材市場(chǎng)接受度不高、建材受銷售半徑等因素影響，磷石膏循環(huán)利用量有限。類似的重點(diǎn)治污領(lǐng)域的技術(shù)、政策支持還需加強(qiáng)。
打破“身份優(yōu)越” 保障權(quán)威監(jiān)管
受訪干部、企業(yè)和環(huán)保人士表示，央企在為國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，切實(shí)履行環(huán)保主體責(zé)任既是政治任務(wù)，也是推動(dòng)自身高質(zhì)量發(fā)展的題中之意。他們建議，應(yīng)根據(jù)我國(guó)央企實(shí)際情況，優(yōu)化央企監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建制度、考核、人事等全鏈條監(jiān)管體系。
一方面，在央企自身環(huán)保監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上，可效仿地方，對(duì)央企建立黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)制度，管生產(chǎn)必須管環(huán)保，央企也要對(duì)其廠區(qū)所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。針對(duì)部分央企分支機(jī)構(gòu)眾多的情況，央企總公司可建立督察督辦制度，切實(shí)督促下級(jí)子公司履行環(huán)保職責(zé)；依法加強(qiáng)央企環(huán)境違法信息公開(kāi)，可委托獨(dú)立第三方定期對(duì)央企污染情況進(jìn)行摸排統(tǒng)計(jì)，相關(guān)報(bào)告可作為央企履行社會(huì)責(zé)任的重要內(nèi)容向社會(huì)公開(kāi)。同時(shí)，加大央企在治污設(shè)施和技術(shù)上的研發(fā)投入，制定下屬老舊企業(yè)的升級(jí)改造計(jì)劃，優(yōu)化央企考核機(jī)制，不能為了保資產(chǎn)而保留該淘汰的設(shè)施設(shè)備。
另一方面，還應(yīng)完善地方對(duì)央企環(huán)境監(jiān)管制度，打破少數(shù)央企下屬機(jī)構(gòu)的“身份優(yōu)越”，保障統(tǒng)一權(quán)威的環(huán)境監(jiān)管。考慮建立央企以及下屬主要企業(yè)的負(fù)責(zé)人離任環(huán)境責(zé)任審計(jì)，若出現(xiàn)違法情況，除了經(jīng)濟(jì)處罰外，可進(jìn)行人事責(zé)任追究。還可進(jìn)一步明確央企接受屬地環(huán)境監(jiān)管的管理規(guī)定，杜絕行政級(jí)別觀念，除涉及機(jī)密外，央企污染設(shè)施需無(wú)條件接受檢查。也可鼓勵(lì)央企創(chuàng)新環(huán)境管理模式，如積極引入“環(huán)境污染第三方治理”和“環(huán)保管家”模式，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。（記者 周凱 王井懷 史衛(wèi)燕）
