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2025年03月14日
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城鄉關系問題，是我國經濟社會發展的核心問題。處理好城鄉關系，統籌城鄉資源和要素合理配置，是實現科學發展的基礎保障。為此，中央連續出臺若干政策，對城鄉工作給予指導。2010年中央1號文件指出“深入貫徹落實科學發展觀，把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求”，“把改善農村民生作為調整國民收入分配格局的重要內容，把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力”。從而明確提出了城鄉統籌工作的重大意義。在上述趨勢和要求下，石家莊應謀求怎樣的城鎮化發展道路，如何統籌協調城鄉關系，成為亟需回答的重要問題。
2010年在石家莊市人民政府組織下，石家莊市城鄉規劃局組建了由中國城市規劃設計研究院牽頭，成都市城鄉規劃設計研究院、浙江省城鄉規劃設計研究院和深圳市蕾奧城市規劃設計咨詢有限公司合作形成的規劃團隊，展開了石家莊都市區及所轄的鹿泉、正定、藁城、欒城4縣市的一系列城鄉統籌規劃的編制工作，并由中規院牽頭完成的《石家莊都市區城鄉統籌規劃》。
石家莊統籌城鄉發展的現實基礎
石家莊是河北省的省會和中心城市，肩負著對全省的帶動和示范的使命和責任。已完成編制的《石家莊市空間發展戰略研究》提出了石家莊要建設成為“河北省整體崛起的龍頭和京津冀第三極”，明確了石家莊在我國新的區域發展格局中的定位和目標。《石家莊市城市總體規劃（2010—2020年）》進一步明確了中心城區的總體空間布局。然而從發展上看，石家莊仍面臨中心城區空間有限，集聚能力不足，與周邊互動不足，城鄉二元結構明顯等諸多問題。為實現《戰略》、《總規》中所提出的戰略目標，提升石家莊整體競爭力，成為帶動區域增長的核心，需要在中心城區之外更大的范圍內構建一個有效率的框架平臺。
石家莊都市區正是基于以上認識提出的空間研究范圍，包括中心城區（長安區、橋東區、橋西區、新華區、裕華區）和正定縣、欒城縣、藁城市、鹿泉市，是中心與外圍經濟聯系緊密的地區，總面積2657平方公里，占市域的16.8%，總人口423.8萬（2009年）。都市區以17%的土地集中了石家莊44%的人口和63%的經濟總量，是石家莊整體做大做強，參與區域競爭的主體，也是石家莊最有條件推動城鄉一體化發展的地區。
從發展基礎看，都市區目前初步形成了中心—外圍產業分工、城鄉工農聯動的發展局面，具備了推進城鄉一體化發展的基本條件。首先，都市區整體發展格局初步顯現，中心城區服務業職能日趨集聚，都市區4縣市則更多承擔工業等生產職能。其次，城鄉聯系日益密切，二元差異逐漸弱化，鄉村經濟受到城鎮發展的影響日益增強，這表現在農業結構的都市型調整，以及農村家庭收入中非農收入不斷提高等諸多方面。
盡管具備了良好的發展基礎，但從統籌城鄉發展的階段性上看，仍然存在較多的不足，無論是中心城區和外圍縣市之間、還是城鄉發展之間都存在明顯的二元發展結構特征。表現在中心城區的發展總體上仍處于極化階段，而周邊縣市的發展相對孤立，協調、互動的中心-外圍關系還遠未形成；城鄉發展落差明顯，城鄉之間缺乏良性的要素流動和回饋機制，協調、互動的城-鄉關系還遠未形成。因此，如何針對石家莊經濟社會發展的自然與歷史基礎，以及未來趨勢和階段性特征，提出適合石家莊都市區發展的城鄉發展模式，是迫切需要回答的關鍵問題。
統籌都市區城鄉發展的四大重點關注問題
統籌城鄉發展作為我國現階段經濟社會發展背景下的新課題，是在改革開放的關鍵時期對傳統城鎮化道路的反思。結合國家改革發展的方向，可以解讀出統籌城鄉發展在一定程度上意味著兩種力量（國有/集體）共同建設城市，充分調動兩個層面（自上而下/自下而上）的動力，逐步創造發展機會公平和發展收益公平的局面，其實現是一個逐漸推進的過程。核心是要破除二元的發展體制和模式，將鄉村地區的發展納入通盤考慮，這同時亦對城市的發展提出了更高的要?求。
應當認識到，統籌城鄉發展涉及到改革進程中深層次的矛盾和內生結構性的問題，其目標的實現是一個長期和漸進的過程。在這一過程中，對于規劃而言，城鄉統籌既是共同富裕、和諧發展導向下的目標，又是實現上述目標的手段。從規劃的方法論的角度講，城鄉統籌規劃是要以城鄉聯動和城鄉公平的視角研究來研究地方的發展問題。
在對統籌城鄉發展做出基本認識的基礎上，項目組提出了在統籌都市區城鄉發展過程中，應當重點關注的四個方?面。
重點關注一：都市區背景下統籌城鄉發展的特殊性
本次規劃的研究范圍是石家莊都市區。作為區域發展核心，都市區地區的統籌城鄉發展具備自身的獨特性，即城鄉功能的高度混合、城市郊區化趨勢、農業的都市功能化等，以及一系列因素影響下的中心城市和外圍組團的相互關系。
重點關注二：城鄉要素的雙向流動
統籌城鄉發展的目標是實現城鄉資源的優化配置，而本質是各種要素在城鄉之間自由流動與轉化。因此本次規劃特別關注城鄉要素雙向流動對城鄉地域發展的影響。目的是把握在城鎮化發展的不同階段，城鄉要素流動的差異性。通過認清核心要素，摸清流動趨勢，實現空間資源的優化配置。
重點關注三：城鄉關系演變的階段性
統籌城鄉發展是一個循序漸進的過程，通過關注城鄉關系演變的階段性與過程性，可以把握城鄉關系的階段性特征，從而明確各階段的發展目標與核心戰略，以便對城鄉地域空間的配置提出明確要求。
重點關注四：空間規劃與機制規劃相結合
統籌城鄉發展既涉及到城鄉空間要素的整合，又關系到城鄉二元體制的破除與轉變。需要將城鄉空間規劃與機制規劃相結合，以達到相互支撐，有效實施的目的。
統籌都市區城鄉發展的“三新戰略”
石家莊都市區統籌城鄉發展的關鍵在于通過新的發展路徑，推動城鄉生產要素的雙向流動，實現城市與鄉村的全面統籌發展。為此，規劃以“新城區、新市鎮和新社區”三新戰略為抓手，改變當前以中心城區為生產要素單一集聚核心、以低成本農用地征用為主要手段的城鎮化模式。目的是發揮城市與鄉村雙重動力，以城鄉土地資源的統一配置為載體，以土地流轉的制度創新和農村服務體系建設為保障，推動新型城鎮化發展。一方面通過農村生產要素流動，支撐中心城區優化升級和新市鎮擴容；另一方面發揮中心城區的級差地租效應，顯化農村生產要素價值，并以新市鎮、農村新社區等人口、產業聚集區為投放重點，強化中心城區對新市鎮產業發展和農村新社區公共服務提供的反哺作用。
具體的戰略包括：
（一）建設新城區，優化功能布局，提升核心競爭力。實施中心城區北跨和中心外圍城市功能一體化戰略。高起點高標準打造正定新區，作為支撐石家莊的跨越式發展的支點，形成新、老兩個城區雙核引領發展的格局。在以中心城區北跨發展為核心的空間框架下，協調中心城區與周邊縣城功能定位，推動鹿泉新城、欒城新城、藁城新城和空港新區發展，形成“2+4”的組團式城市功能空間布局。
（二）打造新市鎮，培育城鎮增長點，聯動城鄉發展。依托現狀基礎和發展條件較好的城鎮，通過示范產業園區和新型居住社區的建設，形成帶動鄉村地域經濟發展、為村民提供城鎮型服務的新型城鎮節點。區別于傳統意義上以公共服務提供為主的中心鎮的發展思路和傳統征地方式建設城市的發展路徑，新市鎮通過強化產業功能，整合一定范圍內鄉村工業的發展，有效引導城鎮化和工業化的集中發展；通過一定程度上保留農村集體所有制的形式，引導農村集體參與城鎮化的進程，從而探索城鎮化發展的新路徑。
本次規劃調整“重城市工業、輕鄉鎮工業”、“重資本密集型產業、輕勞動密集型產業”的發展思路，將鄉鎮工業發展提升到全市戰略層面，規劃為每個新市鎮配套建設一個3平方公里左右（起步區1平方公里）的示范工業園區。以工業和城鎮的集中發展，引導外圍地區發展要素更合理配置，從而形成外圍地區城鄉統籌發展的局面。規劃確定新市鎮8個，每個縣市分別設置2-3個，規劃人口規模為5萬人以上。包括：銅冶、李村、北早現、南牛、梅花、增村、南高、冶河?等。
（三）培育農村新社區，完善設施配置，實現公共服務均等化。以規模較大、設施較為完備的村莊為依托，完善公共服務設施配置，優化居住環境，形成功能相對完善的農村新社區，增強居民服務和農業服務能力，逐步引導農業地區的村莊整合，實現公共服務均等化。同時，加強對周邊一般村莊的用地整理，盤活現有村莊建設用地和閑置土地，釋放農村生產要素資源，支撐城市和新市鎮發展，并推動實現農業的規模化經營，為現代農業生產體系建設奠定基礎。確定至2030年都市區共建設88個農村新社區（含18個特色村莊），各縣平均20-30個。
空間部署：兩大體系與一個指引
城鎮村聚落體系
為落實統籌城鄉發展總體戰略，需要構建包括城、鎮、村等各級居民點聚落在內的合理的等級體系，以期達到分工合理、組織有序的目標。在兼顧目標要求與統籌城鄉過程性與長期性的基礎上，本次規劃提出了“中心城區——新城——新市鎮——一般鎮——農村新社區（特色村）”的5級聚落體系，重點突出以新城區為龍頭，新市鎮為支撐，農村新社區為基本單元的體系格局。
在空間分布上，推進形成“兩軸、兩翼”的布局結構，引導都市區空間資源整合與結構優化，以發揮對市域統籌城鄉發展的引領作用。具體的“兩軸”是指貫穿中心城市南北的中部創新服務軸和依托滹沱河形成的東西向濱河生態景觀提升軸。“兩翼”是指以中心城區為組織核心，以東部城鎮產業發展為支撐和西部生態旅游為特色的東西兩翼。
城鄉產業體系
城鄉產業體系是構成都市區整體發展的基本動力體系。產業體系的構建，一方面是實現區域產業優化升級、提升區域競爭力和實現可持續發展的需要，另一方面也是推動城鄉發展機會均等化，特別是整體提升基層鄉鎮產業，優化城鄉產業空間布局的需要。進而以此為目標形成了工業、服務業、農業三大產業體系布局。
（一）以大型產業發展核心區為龍頭、外圍縣市工業園區為支撐、新市鎮示范工業園區為基礎，層次分明的工業空間分布格局。具體包括，依托省會城市的產業集聚能力和人才技術優勢，整合、培育大型產業發展核心區；整合縣市城區周邊產業資源，承載中心城區的產業轉移，建設外圍縣市工業園區；依托農村勞動力資源，整合充滿活力的鄉鎮村企業，大力推進新市鎮示范工業園區的建設工?作。
（二）以中心城區為重點，外圍新城為輔助，新市鎮、新社區為補充的面向都市區、服務城鄉的服務業分布格局。充分發揮省會城市優勢、都市區資源優勢和中心城區的輻射力、吸引力，以都市區城鎮空間重構為依托，大力發展現代服務業。明確中心城區、外圍新城、新市鎮、新社區各級服務業發展重點，形成分工合理、層級有序的服務業布局。
（三）以農業發展分區為基礎，農村社區基層農產品生產節點為支撐，新市鎮農業示范產業基地為龍頭帶動的農業產業空間格局。依托都市區內部較好的農業基礎，以城鄉一體化為發展方向，推廣農業先進技術和新型合作組織模式，發展觀光農業、生態農業、高效農業等，實現傳統農業向現代農業、都市型農業的轉換。
村莊居民點發展指引
作為推進石家莊都市區城鄉統籌發展的核心，需要對范圍內的村莊居民點提出合理有效的規劃發展指引。為此，在統籌考慮村莊發展基礎條件和未來發展前景、都市區生態培育和公共安全保護要求，以及城鎮化發展對村莊的控制與保護需求的基礎上，以行政村為基本單元，將都市區內村莊劃分為農村新社區、城鎮轉化型村莊、城鎮遷并型村莊、生態遷并型村莊、特色培育型村莊以及過渡控制型村莊等6類不同的村莊類型，實施不同的規劃政策。
具體的實施對策為，大力推動農村新社區、特色培育型村莊發展，建設成為農村地域特色經濟發展與基本公共服務提供的重要空間載體；積極推進生態遷并型村莊向城區、新市鎮的遷移，改善邊遠山區、地質災害及生態保護地區居民的生活條件；穩妥推動城鎮轉化型、城鎮遷并型村莊的城鎮化轉化，嚴格保障農民及農村集體的合法權益；合理控制過渡控制型村莊的空間拓展，并采取用地、財政、戶籍等多種手段引導居民向城區、新市鎮轉移，節約集約利用土地資?源。
應當認識到，村莊的撤銷遷并是一項復雜而艱巨的工作，是一個長期推進的過程，因此應分批試點，穩步開展。對于村莊撤并節余的建設用地指標，應優先保障農村集體經濟組織的使用，并在此基礎上實現都市區尺度的統籌配置。
統籌都市區城鄉發展的四大支持系統
城鄉公共服務設施一體化
我們認為，“城鄉基本公共服務均等化”的內涵是使城鄉居民享受同級別的基本公共服務的權利公平化，以縮小城鄉社會差距，但是不意味著公共服務設施的均等化布局，公共服務設施的配置與發展還需要考慮設施的聚集規模效應，設施的投入與效益。因此，都市區城鄉公共服務設施的構建重點是解決兩個層面的問題。在區域層面是通過區域性、城市級公共服務設施的集中建設，強化石家莊省會城市的地位，構筑石家莊參與區域競爭的設施服務平臺，同時增強城市對城鄉要素資源流動的吸引能力。在都市區層面，一方面重點強化新城、新市鎮公共服務設施的配置，增強新城、新市鎮對鄉村人口的集聚吸引能力；另一方面，完善一般鎮、農村新社區的基本公共服務設施，推動基本公共服務均等化的實現。
基于上述認識，規劃分別提出了中心城市、縣（市）、新市鎮、一般鎮、農村社區等不同城鄉聚落的公共服務設施配置標準與空間發展指引，以此強化石家莊各級城鎮服務職能的培育，發揮公共服務設施對于城鄉要素流動的引導作用，推動城鄉共同互促發展。
城鄉交通一體化
統籌都市區城鄉發展，需要在梳理都市區對外交通廊道基礎上，重點強化都市區內部城鄉交通組織。主要包括三方面的內容。第一，完善都市區快速路、干線公路組織，建設連接新市鎮、重要產業集聚區的干線公路，為新市鎮發展提供支撐；第二，大力推進城鄉共交通事業發展，建設聯系城區與新市鎮、農村新型社區的城鄉公交走廊；第三，充分發揮交通設施對鄉村產業發展的引導作用，重點關注都市區西部的山前地區以及滹沱河流域，圍繞重要的旅游節點，修建旅游公路，為鄉村地區特色產業發展提供支撐。
城鄉市政基礎設施一體化
結合都市區現狀特征和未來發展趨勢，在體系完善基礎上，為更好的統籌都市區城鄉發展，重點確定了城鎮化地區、城鄉過渡地區和鄉村地區等不同類型地區的設施建設指引。特別是對于城鄉過渡地區和鄉村地區，分別劃定了依托城區、新市鎮和重點農村社區建設的供水、供熱、燃氣和環衛等市政設施建設分區，并明確了相應的市政設施及廊道建設與控制要求，提出了設施建設和發展指引。
城鄉生態體系一體化
都市區城鄉生態體系構建，兼顧保護與發展，力圖奠定都市區長遠可持續發展基礎。通過構建城鄉生態建設控制分區，明確基于都市區生態與人文資源本底的生態安全網絡格局，從而強化生態資源保育，優化城鄉發展格局；通過規劃建設“一核四區”的大型生態休閑發展區，以及“三主六輔八道”的生態綠道聯通，強化生態系統對城鄉居民的生活服務功能，實現以“建設促保護”的目標，整體上形成連通山水、滲透城鄉的生態休閑服務網絡，改善城市意象，從而實現居民生活品質提升，為鄉村特色產業和鄉村旅游產業發展提供載體的目標。
工作體會與思考
本次城鄉統籌規劃，堅持“正確引導，明確約束，保全利益，謀定而動”的統籌原則。以空間結構優化調整為平臺，提升城市競爭力，為城鄉要素的雙重流動提供動力；以優化城鄉空間資源配置為抓手，推進統籌城鄉發展進程；以完善配套機制政策為手段，嚴格保護農村資源變資產過程中的農民收益。
在發展模式上，探索了一種城鄉共建的新形式，即通過結合自上而下與自下而上的雙重動力，兼顧國有和集體兩種土地制度建設新市鎮。
在發展道路上，探索如何通過近期行動達到優化遠期空間格局的目的。即通過新區建設優化長久城市空間格局；通過新市鎮建設優化長久產業空間格局；通過農村新社區培育優化長久農村聚落格局。
在發展意圖上，探索了如何兼顧效率與公平。即通過構建核心產業區與鄉鎮示范工業區相結合的產業區體系，實現中心與外圍發展動力的統籌兼顧；通過構建城區、新市鎮、農村社區組成的城鄉聚落體系，實現城鄉設施服務效率與服務水平的統籌兼顧。
總的來看，石家莊都市區城鄉統籌規劃不僅是一次統籌城鄉關系，促進城鄉協調發展的有益嘗試，更是一次從城鄉統籌的角度出發，實現都市區乃至石家莊更好發展的長遠謀劃，即通過都市區層面良好的城鄉發展框架的構建，統籌配置城鄉資源，優化提升城鄉雙重發展動力，帶動石家莊全面發展，成為支撐區域增長的核心，最終實現“京津冀第三極、河北省整體崛起的龍頭和統籌城鄉發展示范區”的城市奮斗目標。
（感謝中國城市規劃設計研究院李曉紅院長、楊保軍副院長對本項目的指導。本項目負責人為朱力所長，項目組成人員還有周婧楠、潘哲、荀春兵、朱江濤等，再次一并表示感謝！）
