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2025年03月14日
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新華網(wǎng)快訊：《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》即將公布。這是新中國首部全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃，將國土空間分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制和禁止開發(fā)四個區(qū)域。
《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》低調(diào)亮相
國家發(fā)改委秘書長楊偉民談制定始末
“開始時都不愿意被劃入限制開發(fā)區(qū)域。而確立重點開發(fā)區(qū)域就比較踴躍，大家都想爭重點，所以現(xiàn)在基本變成一個省一個重點開發(fā)區(qū)域，數(shù)量增加了很多。”“我們在確定哪些是限制開發(fā)區(qū)域哪些是重點開發(fā)區(qū)域時，首先是根據(jù)資源環(huán)境承載能力，建立了很多指標和評價標準，但是也不能完全陷進環(huán)境決定論，否則，西部地區(qū)肯定都沒有東部地區(qū)資源環(huán)境承載力好。最后定稿的是一種集中均衡模式，即大均衡、小集中。”
《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是新中國第一部全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃，也是區(qū)域發(fā)展模式和調(diào)控方式的一個重大轉(zhuǎn)變。作為全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制領(lǐng)導小組辦公室主任、國家發(fā)改委秘書長楊偉民是主體功能區(qū)戰(zhàn)略的首倡者和推動者，親歷了主體功能區(qū)從概念提出到思路形成再到規(guī)劃出臺的全過程。2010年12月21日，歷時多年的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》悄然發(fā)布。3個月后，楊偉民自《規(guī)劃》發(fā)布后首度接受專訪，對《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》進行了權(quán)威解讀。
什么是主體功能區(qū)
《中國投資》：《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》在去年年底終于正式出臺了，多年來您為《規(guī)劃》編制付出大量心血，能談?wù)劇兑?guī)劃》出臺的過程嗎？
楊偉民：主體功能區(qū)的構(gòu)想最早是在2002年《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問題的意見》提出的，我們在總結(jié)新中國以來特別是改革開放以來規(guī)劃體制改革的經(jīng)驗和分析存在的問題之后，形成了這個文件，提出“規(guī)劃編制，要確定空間平衡與協(xié)調(diào)的原則，增強規(guī)劃的空間指導和約束功能”。而當時我國對區(qū)域有兩種劃分，一是按東中西的三大區(qū)域劃分，分別提出發(fā)展方向的指導意見，據(jù)此實行差別化政策。二是“九五”計劃時也曾按七大區(qū)域進行劃分。這兩種劃分方式都有其指導性和針對性，但又都缺乏約束性。而規(guī)劃不僅是促進增長的，也是管理增長的。所以，我們在2003年初向中國工程院介紹“十一五”規(guī)劃重大課題時，以如何建設(shè)更加均衡的小康社會為出發(fā)點、從重新審視區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展思路的角度，提出了劃分“功能區(qū)”的構(gòu)想。之后我們也請了很多專家來專門研究這個問題，但思路與我們的想法不盡一致。
在經(jīng)過反復研究之后，國家發(fā)改委上報國務(wù)院的“十一五”規(guī)劃思路中，提出了主體功能區(qū)的基本思想，確立了4類主體功能區(qū)，但當時的思路是主體功能區(qū)劃分，并不覆蓋全國。應(yīng)該說主體功能區(qū)思想的確立是在“十一五”規(guī)劃綱要中。綱要用2200字描述了主體功能區(qū)，并提出了22個限制開發(fā)區(qū)域，這22個限制開發(fā)區(qū)域在今天的規(guī)劃中絕大多數(shù)仍然保留。
在2006年3月綱要通過后，馬凱同志就部署規(guī)劃編制工作，開始著手“不完全推進形成主體功能區(qū)”的思路，在經(jīng)過研究與討論之后，2007年7月以國務(wù)院文件的形式發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于編制主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，其中明確了一些重大問題，比如規(guī)劃定位、規(guī)劃原則、主要任務(wù)以及制定兩級規(guī)劃（國家和省級），劃分4類主體功能區(qū)等。
接下來我們就進入了具體的規(guī)劃編制，一直到2008年年初初稿形成。這期間首先對國土空間進行了評價，然后請研究機構(gòu)做政策研究，請8個省來搞試行，到2008年2月基本定稿。在這個過程中，逐漸形成了“4+3+2”這樣的格局，“4”就是原來的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)4類，“3”是分成城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、生態(tài)地區(qū)，“2”就是分成兩級規(guī)劃（國家和省級）。
此外還包括以縣為單元、國家定區(qū)域、省級定范圍等原則。在經(jīng)過國家發(fā)改委辦公會討論以后，又開了一次地方會征求意見，《規(guī)劃》基本得到了認可。
從2008年到正式出臺，這是一個不斷討論和征求意見、進行修改直至推出的階段。這個階段也做了一些重大修改，比如增加了能源與資源篇；把生態(tài)地區(qū)改成重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)改成農(nóng)產(chǎn)品（000061）主產(chǎn)區(qū)等。
《中國投資》：為什么要進行主體功能區(qū)的規(guī)劃？
楊偉民：馬凱同志提出我國國土空間的特點是多樣性、非均衡性、脆弱性，這種特點決定了：
第一，不是所有的國土空間都適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)，必須遵循自然規(guī)律，保護自然，有序開發(fā)。
第二，雖然我國國土遼闊，但由于人口眾多，以及不適宜工業(yè)化城市化開發(fā)的面積很大，人均擁有的適宜開發(fā)國土空間并不大，必須節(jié)約空間，集約開發(fā)。
第三，不是所有國土空間都應(yīng)承擔同樣的功能，都要集聚經(jīng)濟和人口，都要推進工業(yè)化城市化，必須因地制宜，區(qū)分功能，分類開發(fā)。推進形成主體功能區(qū)，就是根據(jù)我國國土空間的特點，將適宜大規(guī)模高強度工業(yè)化城市化開發(fā)的國土空間確定為優(yōu)化開發(fā)或重點開發(fā)的城市化地區(qū)，讓這些地區(qū)集聚全國主要的經(jīng)濟活動和大部分人口，為農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)騰出更多空間。把不適宜大規(guī)模高強度工業(yè)化城市化開發(fā)的國土空間確定為限制開發(fā)或禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，讓他們成為主要提供生態(tài)產(chǎn)品，保障全國生態(tài)安全的生態(tài)空間。主體功能區(qū)的意義非常重大，不僅是適應(yīng)我國國土空間特點開發(fā)的必然要求，也是實現(xiàn)科學發(fā)展的根本舉措，也是改善區(qū)域調(diào)控的重要基礎(chǔ)。推進形成主體功能區(qū)，就是要前瞻性地謀劃好我國未來14.5億人口、上百萬億的GDP在960萬平方公里的陸地國土空間的分布，并與2.8萬億立方米的水資源、18億畝的耕地以及其他資源相協(xié)調(diào)，把該開發(fā)的區(qū)域高效集約地開發(fā)好，把該保護的區(qū)域切實有效地保護好。
《中國投資》：該如何理解“主體功能區(qū)”中“主體”的含義?
楊偉民：“主體功能區(qū)”這個詞，其實是中國的獨創(chuàng)。這是在研究過程中逐步形成的。剛開始的時候大家都對主體功能區(qū)這個詞比較陌生，也沒有理解它的真正含義。過去大家都聽說過“功能區(qū)”，我們把“主體”加上去，就是強調(diào)在一個較大的空間單元中不是唯一的功能，主體功能不排斥其他功能或輔助功能，如農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)也可以適當發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，重點生態(tài)功能區(qū)也可以適當開采礦產(chǎn)資源，禁止開發(fā)區(qū)域的非核心區(qū)也可以適當放牧或旅游；也就是說，并不排斥特定的“點”的其他主體功能的開發(fā)，如環(huán)渤海地區(qū)作為整體要優(yōu)化，但其中的濱海新區(qū)可以重點開發(fā)
《中國投資》：《規(guī)劃》是如何劃分主體功能區(qū)的？以什么為依據(jù)？
楊偉民：按開發(fā)方式，《規(guī)劃》把我國國土空間分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域4類；按開發(fā)內(nèi)容，上述4類主體功能區(qū)又可以分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)3類；按層級，分為國家和省級兩個層面。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿Γ允欠襁m宜或如何進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城市化開發(fā)為基準劃分的。城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，是以提供主體產(chǎn)品的類型為基準劃分的。城市化地區(qū)是以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū)，但也提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū)，但也提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品及工業(yè)品；重點生態(tài)功能區(qū)是以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū)，但也提供農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和一定的工業(yè)品。
優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟比較發(fā)達、人口比較密集、開發(fā)強度較高、資源環(huán)境問題更加突出，從而應(yīng)該優(yōu)化進行工業(yè)化城市化開發(fā)的城市化地區(qū)。重點開發(fā)區(qū)域是有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、發(fā)展?jié)摿^大、集聚人口和經(jīng)濟的條件較好，從而應(yīng)該重點進行工業(yè)化城市化開發(fā)的城市化地區(qū)。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域都屬于城市化地區(qū)，開發(fā)內(nèi)容相同，開發(fā)方式不同。
限制開發(fā)區(qū)域分為兩類，一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，即耕地面積較多、發(fā)展農(nóng)業(yè)條件較好，盡管也適宜工業(yè)化城市化開發(fā)，但從保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，須把增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城市化開發(fā)的地區(qū)；一類是重點生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生態(tài)系統(tǒng)重要，資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城市化開發(fā)的條件，須把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城市化開發(fā)的地區(qū)。
禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護區(qū)域，以及其他需要特殊保護，禁止進行工業(yè)化城市化開發(fā)，并點狀分布于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域之中的重點生態(tài)功能區(qū)。國家層面禁止開發(fā)區(qū)域，包括國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園。省級層面的禁止開發(fā)區(qū)域，包括省級及以下各級各類自然文化資源保護區(qū)域、重要水源地以及其他省級人民政府根據(jù)需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域。各類主體功能區(qū)，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中具有同等重要的位置，只是主體功能不同，開發(fā)方式不同，保護的內(nèi)容不同，發(fā)展的首要任務(wù)不同，國家支持的重點不同。對城市化地區(qū)，主要支持其集聚經(jīng)濟和人口，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，主要支持農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，對重點生態(tài)功能區(qū)，主要支持生態(tài)環(huán)境保護和修復。
博弈與平衡
《中國投資》：《規(guī)劃》的制定必然涉及到各地對于“發(fā)展權(quán)”的爭取，不同意見主要集中在哪些方面？
楊偉民：確定哪些是優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域的確比較困難，禁止開發(fā)比較容易確定，優(yōu)化開發(fā)也好一點，不同意見主要集中在限制開發(fā)區(qū)域。一開始都不太理解，好像限制開發(fā)就限制發(fā)展了，所以開始時都不愿意被劃入限制開發(fā)區(qū)域。后來限制開發(fā)區(qū)域中新增加的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的確定也成為難點。而確立重點開發(fā)區(qū)域就比較踴躍，大家都想爭重點，所以現(xiàn)在基本變成一個省一個重點開發(fā)區(qū)域，數(shù)量增加了很多。我們在確定哪些是限制開發(fā)區(qū)域哪些是重點開發(fā)區(qū)域時，首先是根據(jù)資源環(huán)境承載能力，建立了很多指標和評價標準，但是也不能完全陷進環(huán)境決定論，否則，西部地區(qū)肯定都沒有東部地區(qū)資源環(huán)境承載力好。最后定稿的是一種集中均衡模式，即大均衡、小集中。另一比較難的地方是如何確定開發(fā)強度約束，按照最初想法，我們希望能夠確定開發(fā)強度指標，但爭論較多，都想爭更多的開發(fā)強度，但是為了《規(guī)劃》能夠順利出臺，把開發(fā)強度去掉了。不過這總是一個問題，因為主體功能區(qū)規(guī)劃不是一個讓你大發(fā)展大開發(fā)的規(guī)劃，城市化地區(qū)要開發(fā)，但也要控制，應(yīng)該控制開發(fā)強度，但是可能還沒有做到。
《中國投資》：這種差異化的開發(fā)策略下，如何能實現(xiàn)“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”？
楊偉民：第一，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是經(jīng)濟總量在各地區(qū)平均分布，而是主要的經(jīng)濟活動在很小的一部分國土空間展開，集聚經(jīng)濟的區(qū)域也要集聚相應(yīng)比例的人口，既要集聚有就業(yè)能力的勞動人口，也要集聚勞動人口所負擔的贍養(yǎng)人口和撫養(yǎng)人口。也就是說，經(jīng)濟規(guī)模不大的區(qū)域，人口也稀少；經(jīng)濟規(guī)模大的區(qū)域，人口密度也高，結(jié)果是區(qū)域間人均GDP的差距較小。以美國為例，美國的東海岸、五大湖、西海岸三大都市帶的GDP占美國的48%，人口也占45%，美國GDP最多的加利福尼亞州是GDP最少的佛蒙特州GDP的75倍，但人均GDP最高地區(qū)與最低地區(qū)的差距僅為2.2倍。
我國GDP最多的廣東是GDP最少的西藏的89倍，而人均GDP最高地區(qū)與最低地區(qū)的差距則達7.6倍。世界銀行2009年的報告《重塑世界經(jīng)濟地理》在總結(jié)世界各國區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗基礎(chǔ)上認為，在一國經(jīng)濟發(fā)展過程中必然伴隨著空間結(jié)構(gòu)的變動，無論是高收入國家還是低收入國家，經(jīng)濟增長在空間上都是不平衡的，如果措施得當，既可以實現(xiàn)空間集聚的經(jīng)濟效益，又可以實現(xiàn)生活水平趨同和普惠和諧發(fā)展。
第二，協(xié)調(diào)發(fā)展不是各地區(qū)GDP的均等化或增長速度的均衡化，而是城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)均等化、生活條件和生活水平大體相當。德國是非常講究區(qū)域均衡的國家，德國聯(lián)邦憲法規(guī)定，各地區(qū)要“保持均衡的生活條件”。這并不意味著不同地區(qū)之間要保持均衡的經(jīng)濟實力或均衡的發(fā)展水平，其實質(zhì)是指在所有的地區(qū)，獲得住房、就業(yè)和教育的同等機會，以及享受商貿(mào)、服務(wù)、良好的環(huán)境條件和娛樂的同等機會。均衡也不是一個絕對的標準，它因各地條件、傳統(tǒng)以及價值觀不同而異。
我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問題的實質(zhì)是，城鄉(xiāng)區(qū)域間公共服務(wù)和生活條件的差距過大。雖然我們已不再限制勞動人口跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)，但由于戶籍制度及其背后的公共服務(wù)供給體制，非勞動人口還無法隨其家庭的勞動人口自由遷徙。有勞動能力的人在發(fā)達地區(qū)或城市就業(yè)，但他們需要養(yǎng)育的孩子、需要孝敬的父母還必須留在原籍，而老人和孩子是不創(chuàng)造GDP和稅收的。人口凈流入地得到了流動就業(yè)的勞動人口創(chuàng)造的GDP和稅收，流出地卻要負擔他們家屬的公共服務(wù)，加上均衡性財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不夠，結(jié)果帶來各地區(qū)人均公共財政支出的反差，乃至公共服務(wù)的反差，2009年我國人均財政支出最高地區(qū)是最低地區(qū)的5.3倍。這是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要解決的迫切問題。第三，協(xié)調(diào)發(fā)展不僅要實現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟分布的大體均衡，而且一定空間單元集聚人口和經(jīng)濟的規(guī)模還要與當?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。無論城市化地區(qū)，還是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或重點生態(tài)功能區(qū)，都應(yīng)根據(jù)資源環(huán)境承載能力開發(fā)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，由于不應(yīng)該或不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)，因而承載較高消費水平人口的能力有限，必然會有一部分人口逐步轉(zhuǎn)移到城市化地區(qū)。城市化地區(qū)的資源環(huán)境承載能力也是有限的，經(jīng)濟的過度集聚也會給資源、環(huán)境、交通等帶來壓力。目前少數(shù)城市出現(xiàn)的“城市病”癥兆，表面上看是人口涌入過多，根本上是過度集中的城市功能已經(jīng)超出了當?shù)刭Y源環(huán)境承載能力，也就是開發(fā)強度偏高了。我國有些地區(qū)的開發(fā)強度已經(jīng)達到30%甚至40% ，再不加以控制，不久的將來，很可能變成一塊不適宜人生存的“水泥板”，屆時“城市病”是不可避免的，未來的發(fā)展是不可持續(xù)的。因此，城市化地區(qū)，必須根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”確定可承載的經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口規(guī)模，也要保持必要的耕地和綠色生態(tài)空間，有節(jié)制地開發(fā)，自覺控制開發(fā)強度。推進形成主體功能區(qū)，就是要區(qū)分不同區(qū)域的主體功能，采取不同的發(fā)展路徑，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境三者的空間均衡。
讓生態(tài)成為“產(chǎn)品”
《中國投資》：重點開發(fā)區(qū)域的含義是什么？是不是意味著以后重點投資項目將重點考慮這些地區(qū)？
楊偉民：重點開發(fā)區(qū)域簡單說就是我們創(chuàng)造GDP的地方，是支撐全國經(jīng)濟增長的重要增長極，全國重要的人口和經(jīng)濟密集區(qū)。重點開發(fā)區(qū)域以后還要繼續(xù)做大做強經(jīng)濟規(guī)模，同時要吸收人口，增加財政收入，重大項目應(yīng)該是優(yōu)先在重點開發(fā)區(qū)域布局。
《中國投資》：目前對限制開發(fā)的理解偏差比較多，在限制開發(fā)之后，限制開發(fā)區(qū)域的“發(fā)展權(quán)”如何保障？
楊偉民: 重點生態(tài)功能區(qū)也有發(fā)展權(quán)，這些地方的人民也有謀求過上美好生活的權(quán)利，那么如何解決重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展權(quán)問題？首先要明確生態(tài)產(chǎn)品也是產(chǎn)品。人類需求既包括對農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對清新空氣、清潔水源、舒適環(huán)境、宜人氣候等的需求。保護和擴大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程也就是創(chuàng)造價值的過程，就是發(fā)展，因為發(fā)展歸根結(jié)底是為了滿足人的需要。
所以，重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展內(nèi)容不同，這些區(qū)域的主體功能不是生產(chǎn)有形的農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品等物質(zhì)產(chǎn)品，而是通過保護自然、修復生態(tài)提供生態(tài)產(chǎn)品。舉個美國例子。美國紐約市900萬人口的飲用水中，90%來源于上游的卡茨基爾河和特拉華河流域。20世紀80年代后期，由于微生物污染嚴重，紐約市決定購買上游卡茨基爾河和特拉華河流域的生態(tài)服務(wù)。具體方式是紐約市每年為該流域農(nóng)場主提供4000萬美元，讓他們采取環(huán)境友好的生產(chǎn)方式來改善水質(zhì)。資金來源包括，政府對用水戶征收的附加稅、紐約市公債、信托基金三部分。這就是生態(tài)補償機制。
2008年我國財政部開始按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，建立生態(tài)補償資金，2009年投入120億，2010年投入250億，向列入限制開發(fā)區(qū)域的縣每個縣投入3千萬-4千萬，這在這些地區(qū)已經(jīng)產(chǎn)生非常積極的效果。而在這種利益導向機制下，希望加入限制開發(fā)區(qū)域的比原來有所增加。
現(xiàn)在的問題是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)還沒有財政轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)資金還沒有落實，下一步實施過程中要逐步落實。總體來說，解決農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展問題，就是要“三管齊下”：第一，擴大分子，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品以及其他資源環(huán)境可承載的產(chǎn)品；第二，減少分母，促進人口轉(zhuǎn)移到城市化地區(qū)；第三，加大轉(zhuǎn)移，建立財政支出與人口相關(guān)聯(lián)的財政體制，增加中央和省級財政對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)以及其他特殊困難區(qū)域的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。
利益導向與績效考核
《中國投資》：《規(guī)劃》將如何與政策相銜接？
楊偉民：《規(guī)劃》應(yīng)該包括政策，但《規(guī)劃》制定中的一個難點就是政策措施上不可能很具體，直接可操作，只能是把政策方向提出來。畢竟這是全新的工作，統(tǒng)一思想需要一個過程，可以說，《規(guī)劃》的制定在一定意義上是個 “邊探索、邊工作、邊統(tǒng)一思想的”的“三邊工程”。當然今后《規(guī)劃》的落實還是要靠政策，包括財政政策、投資政策、人口政策、環(huán)境政策、土地政策、應(yīng)對氣候變化政策等，這些政策中最重要的是財政政策和績效考核。具體來說，財政政策，就是要提出明確的達到均等化程度的時限，并隨財政收入的提高逐步加大力度，要落實對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的均衡性財政轉(zhuǎn)移資金，整合現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護方面的支出，向重點生態(tài)功能區(qū)傾斜。
投資政策， 要實施國家重點生態(tài)功能區(qū)保護修復工程，每5年統(tǒng)籌解決若干個國家重點生態(tài)功能區(qū)民生改善、區(qū)域發(fā)展和生態(tài)保護問題，根據(jù)規(guī)劃和建設(shè)項目的實施時序，按年度安排投資數(shù)額。優(yōu)先啟動西部地區(qū)國家重點生態(tài)功能區(qū)保護修復工程。
產(chǎn)業(yè)政策，要對不同類型的主體功能區(qū)實行不同的鼓勵、限制、禁止目錄，原來不加區(qū)別都鼓勵的項目，今后對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域?qū)⒘腥胂拗颇夸洠行儆谠试S的項目，可能在優(yōu)化或限制區(qū)實行限制等。重大項目特別是依托國內(nèi)資源的項目優(yōu)先在中西部的重點區(qū)布局。還可以進一步細化，如對同一類不同的主體功能區(qū)實行差別化的產(chǎn)業(yè)政策，如高耗水項目不能布局在環(huán)渤海等。績效評價方面，今后要建立健全符合科學發(fā)展觀并有利于推進形成主體功能區(qū)的績效考核評價體系，如重點生態(tài)功能區(qū)，不考核GDP，這將對當?shù)禺a(chǎn)生非常大的影響。
《中國投資》：《規(guī)劃》是否將帶來國家區(qū)域管理和調(diào)控模式的轉(zhuǎn)變？具體的變化可能有哪些?
楊偉民：推進形成主體功能區(qū)，可以促進國家管理方式變革。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》就是“政策平臺、規(guī)劃平臺、評價平臺、管理平臺”，構(gòu)建成一個完整的空間規(guī)劃體系以后，就可以作為各類開發(fā)活動的基本依據(jù)和管理依據(jù)。從政策平臺來看，近年來我國按照東中西和東北4大板塊實施了區(qū)域政策，區(qū)域調(diào)控的針對性有所增強。但作為政策單元，空間范圍還是太大。推進形成主體功能區(qū)，在原有的以4大板塊為平臺的區(qū)域政策基礎(chǔ)上，明確不同區(qū)域的主體功能，可以為各項政策提供一個統(tǒng)一公平的政策平臺。將一些政策調(diào)整為以空間單元相對較小的主體功能區(qū)為政策單元，可以大大增強區(qū)域政策的針對性、有效性和公平性。就財政政策看，不管是東部地區(qū)，還是中西部地區(qū)，其城市化地區(qū)都應(yīng)該上解財政收入，其農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或重點生態(tài)功能區(qū)都應(yīng)該是接受財政轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)。在這個基礎(chǔ)上，可以再考慮對西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)等給予適當傾斜。再如，對整個西部地區(qū)實行同一個產(chǎn)業(yè)政策，其針對性就差一些，因為西部地區(qū)的絕大部分空間生態(tài)環(huán)境脆弱，若對空間范圍小得多的成渝、北部灣、關(guān)中等少數(shù)城市化地區(qū)實行區(qū)別于東部的產(chǎn)業(yè)政策，其針對性就強很多。即使是同一類主體功能區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策也應(yīng)該有所差別，若確實需要再布局新的鋼鐵項目，也應(yīng)布局到水資源豐富的重點開發(fā)區(qū)域，對嚴重缺水的重點開發(fā)區(qū)域，就要禁止布局鋼鐵項目等。從規(guī)劃平臺看，近年來，各級政府對規(guī)劃越來越重視，編制了不少規(guī)劃。但也出現(xiàn)了各類規(guī)劃交叉重復甚至相互矛盾的問題，既降低了規(guī)劃的效率，也影響了規(guī)劃的權(quán)威性。主體功能區(qū)規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，可以為各類規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面提供重要基礎(chǔ)和銜接協(xié)調(diào)的依據(jù)，有利于增強規(guī)劃間的一致性、整體性以及規(guī)劃實施的權(quán)威性、有效性。比如，土地規(guī)劃應(yīng)該以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，而不是單純以基數(shù)法確定不同地區(qū)建設(shè)用地的規(guī)模，開發(fā)強度已經(jīng)較高的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域應(yīng)該相對降低建設(shè)用地的增長速度。區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃應(yīng)該以主體功能區(qū)規(guī)劃確定的功能定位為基礎(chǔ)，而不是簡單地以行政區(qū)為界確定區(qū)域或城市的功能定位和發(fā)展方向等等。從評價平臺來看。目前各地區(qū)比較注重GDP的考核，這對促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有一定的積極作用，但也帶來一些問題。若對東部區(qū)位優(yōu)勢明顯的地區(qū)和西部生態(tài)脆弱的地區(qū)，同樣考核GDP增長速度、招商引資、進出口、財政收入等，既不公平，也不科學。即使在同一個省區(qū)內(nèi)，按照一個評價體系、一個尺度來考核所轄市縣的發(fā)展成效，也難以公平地體現(xiàn)各自所付出的努力。推進形成主體功能區(qū)，確定不同區(qū)域的主體功能，并根據(jù)主體功能實行各有側(cè)重的績效評價，可以提高績效評價的科學性和公正性。
從管理平臺來看，推進形成主體功能區(qū)，可以為建立一個覆蓋全國、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、更新及時、反應(yīng)迅速、功能完善的國土空間管理系統(tǒng)提供基礎(chǔ)平臺，提高效率，減少行政成本。
《中國投資》:目前省級規(guī)劃制定的進展如何？未來國家發(fā)改委還將在哪些方面推進《規(guī)劃》的落實？
楊偉民：目前省級規(guī)劃正在制定中，主要任務(wù)是明確本轄區(qū)國家確定的城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的具體范圍以及國家規(guī)劃未涉及地域的主體功能，省級規(guī)劃完成后，兩個層面的規(guī)劃將實現(xiàn)陸地國土空間的全覆蓋。全國2860個縣級行政單位都要有自己的定位，現(xiàn)在落實了430多個縣。目前國家層面的規(guī)劃還不是一個完全可以直接操作的規(guī)劃，具體政策落實要靠中央和省級政府兩個層面共同推進。今后的工作就是編規(guī)劃、定政策、抓落實三項任務(wù)交叉進行。
資 料：全國主體功能區(qū)
優(yōu)化開發(fā)區(qū)域
一、環(huán)渤海地區(qū)
1.京津冀地區(qū) 2.遼中南 3.山東半島
二、長江三角洲地區(qū)
三、珠江三角洲地區(qū)
重點開發(fā)區(qū)域
一、冀中南地區(qū)
二、太原城市群
三、呼包鄂榆地區(qū)
四、哈長地區(qū)
1.哈大齊工業(yè)走廊和牡綏地區(qū) 2.長吉圖經(jīng)濟區(qū)
五、東隴海地區(qū)
六、江淮地區(qū)
七、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)
八、中原經(jīng)濟區(qū)
九、長江中游地區(qū)
1.武漢城市圈 2.環(huán)長株潭城市群 3.鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)
十、北部灣地區(qū)
十一、 成渝地區(qū)
1.重慶經(jīng)濟區(qū) 2.成都經(jīng)濟區(qū)
十二、黔中地區(qū)
十三、滇中地區(qū)
十四、藏中南地區(qū)
十五、關(guān)中-天水地區(qū)
十六、蘭州-西寧地區(qū)
十七、寧夏沿黃經(jīng)濟區(qū)
十八、天山北坡地區(qū)
限制開發(fā)區(qū)域
一、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)
1.東北平原主產(chǎn)區(qū) 2.黃淮海平原主產(chǎn)區(qū) 3.長江流域主產(chǎn)區(qū) 4.汾渭平原主產(chǎn)區(qū) 5.河套灌區(qū)主
產(chǎn)區(qū) 6.華南主產(chǎn)區(qū) 7.甘肅新疆主產(chǎn)區(qū)
二、重點生態(tài)功能區(qū)
包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)等25個區(qū)域
禁止開發(fā)區(qū)域
包括國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公
園共計1443個區(qū)域。
