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2025年03月13日
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如果僅從村貌上看，江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村和字面意義上的“農(nóng)村”顯然差異巨大。
城鄉(xiāng)分界在這里已經(jīng)不分明。自市區(qū)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，目之所及公路暢通幾乎無明顯過渡。一位出生在農(nóng)村、工作在市區(qū)的公務(wù)員說：“除了沒有大型的商業(yè)體，城區(qū)和農(nóng)村沒有特別大的區(qū)別。”
作為“蘇南模式”發(fā)源地之一，武進(jìn)上世紀(jì)70年代就開始出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，平均9.4個(gè)人中就有1個(gè)是老板。在不到6000人口的武進(jìn)區(qū)洛陽鎮(zhèn)岑村，就有40多家企業(yè)。整個(gè)武進(jìn)區(qū)，以往發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)留下了11萬畝存量集體建設(shè)用地。
此前《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出讓。村集體的建設(shè)用地須經(jīng)由政府征用，變成國有土地后，再進(jìn)入招拍掛市場(chǎng)。有學(xué)者坦言，這樣的制度性障礙，既阻礙了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，又不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。
2015年，武進(jìn)成為全國33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一，武進(jìn)把改革重心放在了集體經(jīng)營性土地入市，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可上市交易、可抵押轉(zhuǎn)讓。
土改破冰，讓曾創(chuàng)造輝煌的土地再次釋放活力。截至2018年11月底，武進(jìn)集體建設(shè)用地入市面積占全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)入市面積的78%。武進(jìn)區(qū)副區(qū)長吳飛說，全區(qū)近11萬畝存量集體建設(shè)用地若全部入市，可喚醒600億元沉睡資產(chǎn)。
“農(nóng)村的地也值錢了”
元宵節(jié)剛過，武進(jìn)已經(jīng)連著下了快半個(gè)月淅淅瀝瀝的小雨。武進(jìn)區(qū)禮嘉鎮(zhèn)蒲岸村籠罩在一片雨霧中，廣場(chǎng)上紅燈籠還沒撤，路邊停滿了村民家的汽車。年味還沒完全退去，街上三三兩兩的村民還在談?wù)撛鼰魰?huì)的熱鬧。
蒲岸村前火村民小組長王東輝和記者聊起村里這幾年的新變化。兩年前，就是他們這個(gè)村民小組，成為武進(jìn)第一個(gè)吃螃蟹的。村民小組的10.8畝地以30萬/畝的價(jià)格、50年使用權(quán)拍賣成功，成為江蘇乃至全國首宗入市交易的集體建設(shè)土地，終結(jié)了集體建設(shè)用地不能買賣的歷史。
前火村的集體建設(shè)土地能夠入市，借了新政策的東風(fēng)。
2015年初，經(jīng)全國人大授權(quán)，原國土資源部在全國選取武進(jìn)區(qū)在內(nèi)的33個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度等三項(xiàng)改革試點(diǎn)。在試點(diǎn)地暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。
經(jīng)過為期一年的調(diào)研和論證，武進(jìn)出臺(tái)了村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（暫行）等多項(xiàng)改革政策。
按照武進(jìn)改革的制度安排，除土地所有權(quán)主體不同外，其他交易過程均與國有一致；統(tǒng)一管理，入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一納入年度供地計(jì)劃管理；統(tǒng)一登記，入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地由區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記中心統(tǒng)一實(shí)施登記發(fā)證；統(tǒng)一權(quán)能，入市后的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)能與國有一致；統(tǒng)一監(jiān)管，入市后的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入與國有土地統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)實(shí)施監(jiān)管。
而對(duì)于村鎮(zhèn)和村民，相比以往的土地征收，還有一個(gè)實(shí)打?qū)嵉暮锰帲和恋厝胧泻螅瑹o論是為期20年的租賃還是50年的出讓，到頭來地還是集體的。
2017年2月，武進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)正式上線開通。系統(tǒng)上線后達(dá)成的第一宗交易就發(fā)生在前火村。
前火村民小組召開村民大會(huì)，經(jīng)過表決，全組42戶村民都簽字同意把小組的10.8畝集體建設(shè)用地入市拍賣。
這10.8畝地，此前少數(shù)種植了水稻，大多用作種植果樹和苗木。
王東輝告訴記者，此前，村民們對(duì)什么是“入市”談不上有多了解，直到開村民大會(huì)表決的時(shí)候都還有村民心里打鼓，“有人擔(dān)心新政策過一陣就變，也有人擔(dān)心企業(yè)辦差了走了怎么辦。”
相比武進(jìn)其他村，前火村算不上多富裕，村里的企業(yè)不多。但前火村村里也幾乎沒人種地了，“年輕的不高興種，年紀(jì)大的慢慢也搞不動(dòng)了”，王東輝說，現(xiàn)在種地一年到頭也掙不了幾個(gè)錢，“種地不如租出去收租金，村集體的百來畝地，大多是承包出去種了苗木和果樹”。
村民莊明對(duì)比了以前土地征收和入市的差別。“以前政府工程征地，給了一筆補(bǔ)償，地就沒了。入市后，我們直接從政府拿錢，更有保障，而且50年后地還是自己的。”
類似前火村這樣的集體土地出讓交易，武進(jìn)區(qū)有一筆總賬，對(duì)以出讓方式入市的集體經(jīng)營性建設(shè)土地，區(qū)政府收取調(diào)節(jié)金：出讓價(jià)格100萬元/畝以內(nèi)，按總價(jià)的20%上繳區(qū)財(cái)政；出讓價(jià)格在100萬元-200萬元/畝，按總價(jià)的30%繳納；超過200萬元/畝的，按總價(jià)的40%繳納。剩余部分收益則由鎮(zhèn)、村集體、村民進(jìn)行分配。
記者接觸到的村民，大多說不清這筆總賬是怎么算的，但對(duì)自己土地每年的收益，往往門清。
莊明告訴記者，村里出讓的10來畝地，以前承包出去栽果樹苗木的，一畝地能收1100塊。
入市交易后，這10.8畝地324萬的出讓收益里，減去區(qū)里按照20%比例收走的約64萬元收益調(diào)節(jié)金、企業(yè)辦不動(dòng)產(chǎn)證的8萬元手續(xù)費(fèi)、鎮(zhèn)里補(bǔ)給村里的7萬-8萬元失地農(nóng)民補(bǔ)償保障基金后，剩余的收益由鎮(zhèn)村四六分賬，村集體的這六成收益作為本金，每年生的利息用來給村民分紅，“每年的分紅差不多能夠到1600元/畝”。
如今談到?jīng)Q定出讓前一些村民的擔(dān)心，莊明告訴記者“那肯定還是現(xiàn)在好，好處是能看得見的”，“企業(yè)就算走了，地還在那兒，廠房也搬不走，怎么算我們也不吃虧。”
對(duì)比了村里出讓的這塊地和鎮(zhèn)上工業(yè)園區(qū)國有土地的出讓價(jià)，王東輝得出的結(jié)論是“差不多”。“農(nóng)村的地也值錢了”。
2018年底完成的常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，截至2018年11月底，武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市共9991宗、8.32萬畝，交易總金額70余億元；通過入市后辦理抵押184宗、2981畝，涉及金額14.5億元。
補(bǔ)發(fā)“出生證”
談及武進(jìn)在集體建設(shè)土地入市改革試點(diǎn)中的優(yōu)勢(shì)，武進(jìn)區(qū)農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)辦（以下簡稱“試點(diǎn)辦”）負(fù)責(zé)人之一、農(nóng)工委副主任周小宇念念不忘本地人津津樂道的“蘇南模式”，“我們武進(jìn)是蘇南模式發(fā)祥地，向來就是江蘇甚至全國的各項(xiàng)改革試點(diǎn)區(qū)”。言下之意，改革試點(diǎn)花落武進(jìn)，名正言順。
但改革伊始，基層干部面對(duì)新事物難免忐忑。2月19日上午，武進(jìn)區(qū)洛陽鎮(zhèn)圻莊村書記楊紅亮就講了一件囧事：開完土地改革政策落實(shí)會(huì)后，自己很納悶，“那些以前就有土地使用證的企業(yè)，怎么還要出錢？”
洛陽鎮(zhèn)分管國土工作的副鎮(zhèn)長高軍告訴他，“其實(shí)以前的證是不規(guī)范的，土地使用證上都沒有標(biāo)日期”。
高軍此話的背景是，在這次改革前，武進(jìn)的大批集體土地其實(shí)早已私下灰色入市。幾十年前，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)租賃集體土地用于建廠等。
武進(jìn)官方并不避諱這一點(diǎn)。周小宇告訴記者，集體土地私下入市的情況其實(shí)原來就存在，但是沒有正式的名分，嚴(yán)格意義上是違法的，“其實(shí)很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)是私底下做，大家都不說，因?yàn)檫@個(gè)東西是很難免的。市場(chǎng)有需求，就要承認(rèn)它的價(jià)值，但不能入市流通的集體土地是產(chǎn)生不了價(jià)值的。”
常州瑞遠(yuǎn)德機(jī)械科技有限公司總經(jīng)理蔣惠德20多年前拿的就是一張沒有注明使用日期的土地使用證。元宵節(jié)這天，他正忙著打電話安排客戶的訂單。公司開了20多年了，來的都是老客戶。節(jié)后訂單來得急，不免讓他又喜又愁。愁的是春節(jié)期間員工回家過年還沒全部回來。接完客戶電話轉(zhuǎn)頭他就給生產(chǎn)經(jīng)理去了電話，安排臨時(shí)組成生產(chǎn)班組加班加點(diǎn)。
蔣惠德1994年就在岑村開了公司，廠房就起在從村集體租的6畝地上。租金用糧食定價(jià)，“當(dāng)時(shí)的糧食每斤1塊錢不到，定的900斤/畝”。按正常手續(xù)向生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)后，地就拿到了。又過了2年，蔣惠德向當(dāng)時(shí)的武進(jìn)縣政府申請(qǐng)辦理了“集體土地使用證”，正式用來開公司。
這次土地入市改革，蔣惠德立即就拍下了自己租的這塊地。雖然這次辦理入市，一次性投入的資金比較大，蔣惠德還是覺得，“這一次土地入市，等于是給我們補(bǔ)了一個(gè)合法的‘出生證’”。
蔣惠德說的“出生證”，指的是集體土地不動(dòng)產(chǎn)證。
“可不能小看這個(gè)證，作用可太大了。”蔣惠德說，以前租用村里的地，他最怕的問題之一就是租用的土地“變卦了”——要么是村里想漲租金，要么是想把土地收回。
集體土地入市后，根據(jù)政策，武進(jìn)允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。蔣惠德說，現(xiàn)在自己是吃了定心丸。更重要的是，這塊地從“死資產(chǎn)”變成了“活資產(chǎn)”，轉(zhuǎn)讓、出租、抵押都可以，還能到銀行抵押貸款了。
在蔣惠德看來，村里的40多家企業(yè)老板，此前幾乎都有著同樣的煩惱：貸款難，資金壓力大。往年里，大家解決資金問題的常見做法是，私下互相做信用聯(lián)保，但信用聯(lián)保風(fēng)險(xiǎn)高，一旦一家公司出事就連上一串公司出事。
中小企業(yè)融資貸款難，不是一天兩天的問題了。周小宇告訴記者，這個(gè)全國性的問題，放到武進(jìn)也一樣。在土地改革前，企業(yè)手里握著的土地，在銀行是沒法貸到錢的，“政策不允許”。
集體土地入市后，武進(jìn)的企業(yè)顯然多了另一種融資渠道。以往銀行不認(rèn)的“死資產(chǎn)”——公司租用的集體土地已經(jīng)盤活成了可抵押物。按媒體報(bào)道，常州雙盛精密鍛造有限公司在競(jìng)得前火村的地塊后，雙盛公司法人代表何銀慶把這宗地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，連同他家的另外兩本證——土地承包經(jīng)營權(quán)證和住房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，一起押給銀行，獲得了新建項(xiàng)目急需的貸款。目前，雙盛公司已為新項(xiàng)目投入近4000萬元。新項(xiàng)目投產(chǎn)后，公司年產(chǎn)值將新增1億多元，就業(yè)崗位將新增80多個(gè)。
把問題“繞過去”
在武進(jìn)區(qū)的官方口徑里，土地試點(diǎn)改革進(jìn)展總體順利。
涉及土地的利益鏈條上有四個(gè)關(guān)鍵方：政府、企業(yè)、農(nóng)村集體和農(nóng)民。周小宇告訴新京報(bào)記者，“試點(diǎn)改革的關(guān)鍵就在于平衡好各方的利益”。
如何平衡各方利益？周小宇表示，首先是政府不能夠再爭(zhēng)利。在本輪土改試點(diǎn)中，根據(jù)武進(jìn)區(qū)建立的“兩確保、一增強(qiáng)”的土地增值收益分配機(jī)制，政府通過收益調(diào)節(jié)金與稅收收入保持基本一致，確保農(nóng)民入市中取得的直接性補(bǔ)償收益與土地征收保持基本一致，增值收益主要留給鎮(zhèn)、村集體增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，由鎮(zhèn)集體通過生態(tài)補(bǔ)償方式統(tǒng)籌各村發(fā)展，由村集體通過股份分紅實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的二次分配。
實(shí)際上，試點(diǎn)改革既帶來了超出預(yù)期的紅利，但也產(chǎn)生了意料之外的新問題。
比如武進(jìn)區(qū)洛陽鎮(zhèn)天井村書記高陽和圻莊村書記楊紅亮都提到，在試點(diǎn)改革過程中，基層業(yè)務(wù)比較薄弱，“新的東西學(xué)習(xí)理解都有難度”。
兩人都提到，集體土地入市后，相關(guān)地塊的不動(dòng)產(chǎn)證辦理了，但土地上的廠房建設(shè)規(guī)劃出了問題，“土地入市了，但是廠房都是以前建設(shè)的。現(xiàn)在消防、安全等指標(biāo)要求越來越嚴(yán)格了，滿足不了現(xiàn)在的規(guī)劃指標(biāo)。”
按照武進(jìn)區(qū)相關(guān)規(guī)定， 區(qū)國土管理部門會(huì)定期召集相關(guān)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）和部門，對(duì)提出入市申請(qǐng)的地塊進(jìn)行聯(lián)合會(huì)審。審核內(nèi)容包括：區(qū)發(fā)改局、經(jīng)信局審核產(chǎn)業(yè)政策要求；區(qū)環(huán)保局審核環(huán)保要求；區(qū)規(guī)劃管理部門審核各類規(guī)劃要求；區(qū)國土管理部門審核土地規(guī)劃、土地所有權(quán)、地類等。
楊紅亮提到，圻莊村就有一家多年前沿著河道建廠的公司，而現(xiàn)在的規(guī)劃要求是廠房等建筑物需要沿河道往后退讓50米，“村里、鎮(zhèn)里負(fù)責(zé)執(zhí)行，是沒法突破政策的”。
高陽也說，涉及規(guī)劃指標(biāo)，存在拿城市規(guī)劃指標(biāo)往鄉(xiāng)村規(guī)劃上套的問題，“比如城市規(guī)劃會(huì)要求建筑配多少綠道”，在農(nóng)村地區(qū)就顯得“不合時(shí)宜”。
周小宇告訴記者，試點(diǎn)辦也一直為此感到困擾，前后開過多次部門聯(lián)席會(huì)議，臨時(shí)的解決辦法是“繞過去”，由試點(diǎn)辦來避開規(guī)劃部門全權(quán)負(fù)責(zé)。試點(diǎn)辦作為一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，兩個(gè)組長，一個(gè)是區(qū)委書記，一個(gè)是區(qū)長。“在改革當(dāng)中，領(lǐng)導(dǎo)的這種擔(dān)當(dāng)是必需的。不破不立，不破那你永遠(yuǎn)就卡在那吧。”
據(jù)新華日?qǐng)?bào)報(bào)道，江蘇省農(nóng)委副主任祝保平在接受記者采訪時(shí)說，農(nóng)村土改剛剛起步，制度設(shè)計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)需進(jìn)一步完善，要普遍實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同價(jià)同權(quán)，考驗(yàn)政府的智慧和各方的耐心。
一個(gè)好消息是，包括武進(jìn)在內(nèi)的全國試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在法律修訂中得到追認(rèn)。2018年12月23日提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的土地管理法修正案草案、房地產(chǎn)管理法修正案草案，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定。
今年2月19日，中共中央2019年“一號(hào)文件”公布，文件指出要在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)時(shí)間表
2014年12月
中央深改組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，開啟了改革的序幕。
2015年2月27日
經(jīng)中央和國務(wù)院授權(quán)，原國土資源部在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫停實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》的6個(gè)條款，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，該授權(quán)原定于2017年12月31日屆滿。
2016年9月
原國土資源部采取“試點(diǎn)聯(lián)動(dòng)”方式擴(kuò)大“三塊地”改革的覆蓋范圍。試點(diǎn)工作由此全面提速。
2017年5月23日
原國土資源部以總結(jié)“三塊地”改革試點(diǎn)成果為基礎(chǔ)，公布了《土地管理法（修正案）》征求意見稿，刪去了建設(shè)用地必須使用國有土地、集體土地不得用于建設(shè)用途的規(guī)定。
2017年11月4日
全國人大常委會(huì)通過決定，北京市大興區(qū)等33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)單位，“三塊地”改革試點(diǎn)期限延長一年至2018年12月31日。
2018年12月23日
全國人大常委會(huì)公布決定，將“三塊地”改革試驗(yàn)再次延期到2019年12月31日。
2018年12月23日
全國人大常委會(huì)審議《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法修正案（草案）》。草案刪去現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定。
2019年2月19日
中共中央2019年“一號(hào)文件”公布，文件指出要在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
