以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月12日
星期三
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第十屆中國城市化國際峰會在廣西電視臺舉行
非常榮幸也非常高興參加我們今天這樣一個盛會，首先要祝賀城市化委員會成立十周年。
作為中國（深圳）綜合開發研究院院長，我非常榮幸和城市化委員會一直有很密切的協作。我們研究院一直關注城市化問題，今天我要講的是關于14億人城市化的新趨勢。關于這個大趨勢，我談一點自己的看法，分析當中的面臨的一些問題。
城市化戰略重大調整
什么大趨勢呢？開這個會之前我就想，因為上一次參加城市化委員會的年會已經隔了幾年，這幾年在城市化問題上發生的一些重大的變化，我覺得大家應該注意到，就是我們國家我們中央政府在城市化戰略問題上進行了重要的調整，是什么呢？就是從過去發展小城鎮為主，開始向發展大城市轉變。包括自然資源部都明確表示，要增加給大城市的土地供給，減少那些人口流出的中小城市、三四線城市的土地供給。然后最近幾年，幾個重大的舉措就是發展大城市群或者叫大都市群。第一個舉措，雄安新區給京津冀城市群增加了一大塊土地；第二個舉措，提出了粵港澳大灣區；第三個舉措，提出了長江三角洲城市群。最近在進博會期間，習近平總書記明確提出，要推動長三角更高質量一體化發展。這幾件事，我覺得在中國城市化進程中具有重大的意義，它代表了一個戰略的轉移：從我們過去鼓勵小城鎮發展，轉向大城市、大城市群的發展。
在這里，我想，只有先把這個思路轉變的過程和轉變的一些原因先梳理梳理，才能認識到這個重大戰略轉變的意義，然后我們看，要搞城市化當中面臨的一些問題以及挑戰，以及我們應該怎么做，才能更好地去推進這個進程。
城市化的基本邏輯：聚集效應
·規模效率與聚集效應；
·大城市的優勢：
——基礎設施更便宜，創造更多的就業與收入；
——更有效地利用高度稀缺的土地；
——人口集聚導致服務業的發展，創造更多就業；
——聚集產生創新：知識的外溢效應；
——多元化帶動“時尚”……
——摘自樊綱在第十屆城市化國際峰會上演講的PPT
人口為什么要遷移
第一個問題，為什么會出現城市化，人口為什么要遷移？這包括，人口遷移的規律究竟是什么，根據這個遷移的規律，我們是發展大城市還是發展小城市，我們是發展大城市群還是孤立的大城市發展。
首先，人為什么要城市化為什么要進城？現在有兩個“進城”。一個是農村的人進城，一個是小城市的人進大城市，這個事情正在發生。用十九大的話來說，就是追求美好幸福生活。美好幸福生活的基礎是什么？是有更好的、收入更高的就業，這個就業在哪里？過去希望小城鎮可以提供。后來發現鄉鎮企業沒有效率，鄉鎮企業逐步向城市集中，因為城市可以提供更好的基礎設施、更便利的物流條件、更多人才的選擇。后來，不僅向城市發展，更多的企業、工業、產業向大城市集聚，因為大城市可以提供更大規模的基礎設施、物流、人才，然后人才聚集又帶來服務業的發展，只有人多了，很多家庭生活的要素才能社會化，如餐飲、娛樂等等。
所以，我們看到歷史上世界各國的大趨勢，特別是在城市化之初的大趨勢——我后面還要講后城市化階段，后城市化是指人退休以后回流，這個先不講。現在先要講的是年輕人去哪，年輕人需要就業需要追求比上一代更好的生活，他要去哪兒？顯然，大城市有它的優勢，方方面面我不多說，經濟學的基本道理叫做規模效益、聚集效益。所以，世界各國產生了很多大城市。而且，聯合國的研究表明，近一百年來，人口進一步向特大城市集中，而且這個過程中產生了城市群、城市帶。
城市化的邏輯與都市群的形成與發展
·中國的城市化進程遠沒有結束：城市人口55%。
·城市化的規律--人口遷移規律：人為什么要遷移，為什么要進城？
·大城市還是小城鎮？
——摘自樊綱在第十屆城市化國際峰會上演講的PPT
城市化不能偏離人口遷移規律
過去我們的偏差在哪兒？就是偏離了人的遷移規律。我們鼓勵小城鎮發展，但是小城鎮給了很多土地，蓋完房子之后人走光了，去了大城市。而大城市我們限制它的發展，每個城市都有很多限制發展的措施，結果雖然限制發展，人還是去了，然后擠在一個很擁擠的地方，房價飆升。這個問題什么時候突出出來的？什么時候被大家認識到？為什么最近幾年有了城市群的發展？是因為房地產市場出現了嚴重的兩極分化。三四線小城市，特別是偏遠地區的小城市，價格不僅不升，反而去產能、去庫存、去杠桿，去庫存最早說的是去這些三四線小城市的房地產的庫存，而大城市房價飆升、供不應求。一個沿海城市計劃800到1000萬人口，是按照存載率等計算的，結果現在是2400萬人口，這個供求關系一定是使得價格飆升。
因此，就這樣一個房地產市場的變化情況，使得我們認識到：我們要尊重人們遷移的規律、尊重市場的規律，我們在城市化工業化的初期一定要重視大城市發展，一定要給大城市的發展創造一定的條件。
“城鎮化”戰略的偏差
·人為限制大城市，鼓勵小城鎮發展，背離了社會發展的規律，背離了人們選擇遷移的邏輯。
·房地產市場的兩級分化，根本是人口流動的兩極分化：人口流出地區與人口流入地區。
·土地供給背后的各種經濟問題需要做全面的分析。
·幾個城市群形成與擴大，表明城市化戰略的調整。
——摘自樊綱在第十屆城市化國際峰會上演講的PPT
建設城市群或城市帶解決“城市病”
但是，城市再大也是有邊界的，不可能在一個狹小區域里面解決現代所有的一切，出現了城市病的問題。怎么辦呢？一個發展趨勢就是建設城市群或者城市帶。城市群和城市帶的含義是什么？就是通過交通，把一個區域的大中小城市、城市和鄉村連接起來，讓這個區域的各種城市或城鎮或城市鄉村，各種功能相互補充，協同發展、一體化地發展。它是一個城市群，具有各種功能的城市組。這個城市群既可以是歷史上自然地形成（比如歐洲很多城市群都是自然形成的），也可以是我們尊重城市發展規律、城市化的規律，我們主動地去規劃，主動地去引領它的發展。
這里面就涉及了很多的問題。如何發展城市群？這個戰略調整是非常重要的，而且對于下一階段城市發展非常重要。我國有14億人口，這不是用一個小項目就可以解決的，必須有一個大視野，結合世界各國的經驗教訓，結合中國的特殊情況，來為城市化的發展、城市群的發展，思索各式各樣需要解決的問題。
“大都市”與“城市群”
·大城市再大，也有邊界，無法解決所有局限性的問題，出路就在于與周邊地區一體化發展成為“城市群”。
·大都市群是指以一個或幾個大城市為核心、包括周邊一批中小城市共同組成的城市群、城市帶；
·歷史上自然形成，也可以順應規律有規劃地發展。
——摘自樊綱在第十屆城市化國際峰會上演講的PPT
大城市需要便利的交通
第一個問題，交通的便利。現在一些城市群的規劃比如粵港澳大灣區的城市群規劃還沒有出來，長江三角洲城市群一體化發展的規劃也開始啟動，大家正在探討。首先大家認識到交通是最重要的。有了交通，有了通勤的便利，人們就可以不在自己工作的區域、工作的城市生活，他可以在大城市的核心區工作、就業，但是晚上可以回到一小時甚至一個半小時車程之外的地方居住生活。這樣城市的經濟人口和居住人口就可能出現差別和分離，這樣就使得整個區域的住房都成為這些大城市功能的補充條件。就像在曼哈頓金融區工作的金融精英不住在曼哈頓不住在紐約，他住在康乃狄克州去，每天早晨坐一個小時的通勤鐵路去上班。他們的通勤鐵路還是比較慢的，我們現在有比較快的快軌交通，我們的輻射半徑可以更大，可以到更遠的地方。
最近一個熱播電影，也是警匪片，名字叫做《通勤者》，就是講居住在郊區的人每天到曼哈頓上班。前些日子還有部電影《火車上的女孩》，主人公也是住在一個鄉村小鎮住著，每天到倫敦去上班。我們在東京也可以看到，天天早上在火車上昏昏沉沉、半睡半醒的通勤者，從遠處到東京上班。這就是所謂交通/通勤的含義了。像剛才我們說可以住在郊區，可以在鄉村租個房子，通過便利交通，到城市工作。
城市要避免同質同構
城市的經濟人口還有另一種含義，不單是可以工作，小城市用不著發展很多高級餐飲、娛樂設施、歌劇院。特別是西洋音樂，并不是東方家庭每天需要享受的一種樂趣，我們要養活一個歌劇院，大概得上千萬人口。因此，住在遠處的人可以白天到城市上班，可以晚上到城市吃飯、聽音樂、娛樂，這也是一種經濟人口。經濟人口和居住人口的分離，通過交通連接，這就是城市群一個重要的特點。
這樣大城市和周邊的小城鎮就有了很多功能的區別。這里面有一個重要的特點：一個大城市的一體化發展就意味著不要搞同構的城市，不要每個城市都要承擔同樣的功能，還要都去發展產業啊，這個業那個業等等。可能一個小城鎮在這個區域當中就是一個特殊的功能，或者它是一個養生、旅游、休閑區，或者它是一個加工業、制造業區等等。比如說粵港澳大灣區，東莞也是1000萬人口的大城市，東莞一些鎮就可以搞加工制造業。深圳和香港，是前店，負責銷售設計，加工就在東莞一個鎮上，加工的工人可以住在東莞，城里的人也可以住在東莞。生活、學習在不同的區域、不同的城市、不同的城鎮，承擔著不同的使功能，不必去搞千篇一律雷同的各種城市。各個城市、各個城鎮不一定追求同樣的功能，不一定去耗費大量的資源去浪費搞在同質同構的事情上。
在這個過程中有些人會擔心，會不會把周邊小城鎮的功能“虹吸”到大城市去？有些城市不愿意和功能更大的城市一體化，怕一體化把它的精力抽走。這就需要以長遠的眼光來看這個事情。市場有一個均衡，你這里人都走了，這里的房價、地價其他功能會便宜，隨著大城市越來越擁擠，人們還會回流這個地方，只要這個地方有交通設施。
其他小城鎮的前景
·歐洲小城鎮生存與發展的原因：
·緩慢的工業化與城市化進程：農民還沒走完退休的人回來了。
·歐洲地域狹小，很多小城鎮其實是大城市群的一個組成部分（不是那種偏遠地區的“三四線”小城鎮）。
——小城鎮現在可能就是在人口流出階段，要做的其實是保護好老宅、生態、文化，為人口回流做準備。
——摘自樊綱在第十屆城市化國際峰會上演講的PPT
關注小城鎮發展前景
這是個重要的話題，是關于小城市和小城鎮的。
第一，小城市怎么對接大城市，大城市有哪些功能可以分散到小城市。
第二，大家現在非常推崇小城市，我們要好好分析。我們這里講的小城市不單是大灣區的小城市，同時還要想到遠處小城市的發展前景。
在一定意義上，我們這些發展中國家或者城市化發展迅速的國家，所處階段還沒有到小城市全面發展的時候，我們處在工業化的早期。工業化早期的一個特點就是人口大量集中到大城市，這個過程確實有快有慢。中國在短短40年當中，走過發達國家用了很長時間才走過的過程——比如，西歐工業化經歷了150年到100年的過程。在這個過程中，他們就有一個現象和我們不同。什么呢？就是村里年輕人還沒走光，而老一代出去做工的已經退休回來了。而我們的情況是，這40年回來的仍然是農民工，因為他在城里呆不下去。西方沒有戶籍問題，他只要有工作都可以在城里呆下去。但是，他退休后拿著社保，可能再回到老家去，或者到遠處小鎮買個房子、租個房子，他不用天天去擠公交車，不想去過城市擁擠的生活，這時候小城市開始發展。
大家想一想，這個非常重要！退休的人回來和農民工回來，是完全不同的概念。退休的人，第一，他拿著一生的積蓄；第二，他帶來了現代城市生活的經驗；第三，帶回了社保。歐洲1900年以后都有了社保。這三個東西帶回來，就有了改造振興小城鎮的過程。第一，帶來積蓄，可以蓋房子、修老宅；第二，城市化經驗，可以改造農村的生活。我有一個朋友，以前是新聞記者，我們曾一起共事。他是雅安人，前幾年退休后，他就回去了，在雅安村里建了座房子。從他開始建現代的、城市化的房子開始，他們村里所有人再建新房都按照他的模式。他按照現代城市生活經驗，自己出一點錢，請村里的孩子們到各處撿垃圾，最后培養了大家撿垃圾的習慣，農村干凈了。當然他的社保現在成問題，他要到縣城去。但是像西方小城鎮那樣，人多了，社保就要為他們服務，養老、醫療等就要為他們服務。那么這時候，城鄉一體化就開始出現，公共服務的均等化就開始逐步實現。
因此，我們現在非常羨慕很多歐洲的小城鎮，什么人居住在那里呢？退休的人、老年人居住在那里，年輕人仍然到大城市打拼。這個過程中振興了一些小城鎮和一些農村。而我們現在是快速工業化過程，不僅中國，戰后日本重新崛起、韓國等也是這樣。特別是韓國，現在有50%~60%的人口聚集在首爾大都市群范圍內。
這給我們一個啟示，人出來工作，把父母也接進城市，父母怎么回去、什么時候回去，這還是一個過程。我們也開始到這個過程了，現在有錢的一代人已經開始退休了，正好40年，20歲工作，60歲退休，經歷了高增長、高儲蓄，新一代人退休了，會帶來很大的變化。
無論如何，在大城市群和城市發展當中，小城市的角色一定是有的，但在這個歷史進程當中，恐怕還要逐步地發揮出來。
“3+N”的城市群格局
在我們這個階段，中國14億人口，可以預見的一件事情是：我們會出現若干個大城市群、城市帶。基本的判斷是：在2050年以后（實現）。說起來也不久了，30年時間可能實現不了這么完整，完全的基本城市化還不一定完成，也許需要40年50年時間。
預計將來會形成“3+N”的城市群格局。3+N是什么？我這兒畫了三個大圈、若干個小圈。順便說一句，這基本符合“胡煥庸線”。
最近聽說我們的東西差距還沒有解決完，南北差距現在又擴大了。京津冀是一個城市群，它有多少人口不一定，但是長三角、珠三角完全可能成為1.5億以上到兩億人口的城市群，三個大的城市群刨去了5億人口。中國14億人口，中國還有很多人需要進大城市群。沿海、中部地區會有一些3000萬到5000萬人的城市群、城市帶，我（在這個圖中）沒有畫山東渤海那一帶，那一塊應該也是一個（城市群）。鄭州、合肥、西安、成渝、武漢、長沙、廈門、泉州這一帶，應該也是具有規模的城市群、城市帶。
中國未來將形成3+N城市群格局，紅色圓圈為樊綱手繪位置示意圖
需解決行政區劃問題
現在進一步研究發展城市群，進一步推進城市化，我們要解決哪些問題？最根本問題就是回到十九大所說的以人為本的城市化進程，想一想人需要什么。包括城市化為什么要搞大城市，為什么要搞城市群，人需要什么，人們追求美好生活需要什么？我們過去的房地產，說的就是十九大說的基本矛盾，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的供給之間的矛盾。人們要進大城市，結果土地向大城市供給不充分不均衡，結果就出了這些問題。所以，我們要以人為本地去思考，我們需要什么？首先是交通一體化，這里面還需要解決的是各自為政、拒絕聯通。有些城鎮有意拖延，怕“虹吸”掉。
怎么打破行政區劃的問題，我們研究院也進行了多方面的研究，中國行政區劃問題還是很嚴重的，在做很多大的區域規劃時，往往都受到行政區劃的掣肘，這需要上一級的協調和指導。比如，紐約灣區的管理理事會、港區的理事會等，大家共同有一個協會，大家該交什么稅，哪個稅收歸誰，哪個稅收怎么協調，協會就把這個問題解決了。我們的一些會也在建議，但建議來、建議去，我們形成不了機制。比如搞一個市長聯席會，每年開個會，你好我好談談大家怎么發展，真正怎么結合，是很難的事情。怎么辦呢？我說需要上一級的領導、高一級的官員來協調，這是中國特色。因此我們要借鑒中國經驗，別老借鑒西方經驗。中國什么經驗？中國歷朝歷代的都有一種官職，欽差、兩省巡撫、兩廣總督等，一事一督，一事一任，我專門就這個事兒進行協調、統籌。現在我們形成了幾個區域的協調機制，京津冀由副總理一級的人來協調，長三角、珠三角大概也得有這么一個格局，才能把這個事情推動下來。然后，要使這個區域當中的經濟、產業、科研等等進行互補，不要所有的城市都去發展同樣的產業結構，都去搞休閑、旅游等等，一系列不同的產業在不同的區域、不同的小城市，相互補充，協調發展。
城市之間互補的效應，要大于各自發展同樣的產業結構的效應。特別是科研創新和制造業，如果在這個區域內不同大小的城市能夠互補，在發展中會起到非常重要的作用。珠三角、長三角都有這樣的特點，大城市當中有金融中心、科研中心，周邊小城市有制造業，這個在世界當中具有極大的競爭力。然后大家不要追求每個都是金融中心，每個都是科研中心……大家互為中心，互相發展，打破行政阻隔。
大城市與周邊小城鎮
·大城市周邊的小城鎮不是嚴格意義上的小城鎮，而是“大都市（群）”的組成部分，屬于大城市的一部分。這部分小城鎮開始人口可能減少（大城市的“虹吸”作用），但不久就會增長，因為大城市的人口會“回流”到周邊。
·大都市群對于發揮大城市的聚焦效應，具有重要的意義，可以大大提高大城市在經濟增長和社會進步中的帶動作用。
——摘自樊綱在第十屆城市化國際峰會上演講的PPT
加強公共服務一體化
大城市群，城市之間的一體化，最終是人的生活的一體化。最終會落到一個大的問題，也是政府可以做的，就是公共服務一體化。
這一體化有幾方面的含義：第一，考慮一體化各方面的時候必須考慮公共服務。比如說，現在年輕人可以不在大城市居住，可以到周邊去居住。但年輕人關心的一個問題是，他的孩子要上學，外面有沒有教育資源？沒有教育資源，他可能就搬不出去，他寧可在城里擠著也要住學區房。稍微歲數大一點就要面臨看病等問題，有沒有醫療條件。
所以說，這種通勤式的生活方式在一個大城市群里面，馬上就會適應很多人群。比如：年輕人剛就業，可以住得遠一點，每天坐通勤車，這沒問題。中間的，孩子畢業了自己還沒有退休，自己身體還挺好，他住到遠處一些地方，買個大點的房子，享受比較寬敞的生活環境。但是，對于另外一些人群就要考慮這些問題：教育的問題、醫療的問題。這個時候就要想想教育、醫療等公共服務一體化發展。
我們現在一個重要的一體化發展障礙，是很多東西沒有跨區域統籌。比如說，社保、醫療報銷等等，跨城市還很麻煩。將來如果這些東西統籌了，養老金、報銷等便利了，這些問題都可以解決。還有這些便利設施的問題，這就需要一體化發展的戰略和規劃，我覺得城市群要比單獨城市的問題好辦。比如醫療，在城市群當中率先統籌安排各種級別的醫院，大醫院、好醫院一共就那么幾個，它的資源永遠是有限的，如果將周邊中小城市納入一個體系，都納入社區醫院、二級醫院，逐步到三甲醫院，都納入這樣的體系，大家到哪里都一樣，他就無所謂在哪里居住了，這個問題就能得到解決。你不需要把三甲醫院都搬到每個小城市去，不需要樓盤的廣告宣傳說我這里有三甲醫院，你就需要一個統一的醫療體系。
教育和醫療不太一樣，需要教育資源的均等化。在一個大城市群里，如果包括教育以及其他公共服務都實現一體化，這一體化本身又可以促進城市群發展。
至于戶籍，我們的觀點一直是淡化戶籍，強調對常駐人口公共服務的均等化。
最后仍然是人的問題
發展過程中的問題還是很多的，涉及經濟、社會、政府管理等方方面面的改革、政策調整，需要各界用各種方式去推動這個過程的發展。
大城市群的建設也不是很容易的，也不是說修幾條路就解決了。最后的問題是在于人的問題，在于人的生活的方方面面，特別涉及到公共服務的各種問題。他可能在不同地方找到自己的就業了，但仍然存在提供各種公共服務的問題，滿足不同年齡、發展階段，他對美好生活的需求，同時我們這個體系、這個社會承諾他的這些美好生活的方方面面因素都能實現，城市群、城市帶、大城市的發展才能更加健康、更加均衡。
今天講這些也是希望做一些分析，也是我們的一家之言。但我確實希望大家重視這幾年我國城市化戰略的調整，從過去限制大城市發展到現在的鼓勵大城市群的發展。大城市群發展，對于很多企業來說也蘊藏著大量的商機，更重要的是，我們的社會發展在這個過程中也會更加均衡。在發展起來之后，我們再去分析后城市化、后工業化發展的一些過程。當然我們現在還沒到，大家現在談的有些問題是后城市化、后工業化的問題，但是在發展大城市群過程中，我們要想到這是一個整體的歷史發展過程。從現在這個階段開始到未來，中國的城市化進程，中國的城市的版圖，會發生巨大變化，我們在城市化進程中所面臨的問題也會不斷發生變化，重點會不斷發生變化，在這個階段也許是交通，下一個階段，可能馬上就進入公共服務的領域。所以需要我們及早分析，進行深入研究，我們的智庫、研究機構、協會等，及早研究未來將發生的問題、未來需要解決的各種問題，推動我們城市化的進程更加順利地進行。我就講這些，個人觀點供大家參考，謝謝大家。
