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2025年03月13日
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編者按
農村土地制度改革或將進入關鍵時間節點。自8月底以來，已有多方呼吁更深層次的土地制度改革，要求破除城鄉要素流通障礙。11月16日，亦有專家呼吁加快農業轉移人口市民化，允許城里人到農村購買宅基地的使用權。土地制度改革若能“再進一步”，則意味著以土地謀發展的城市融資戰略模式逐步走到盡頭，土地成本將呈現理性增長。從房地產行業看，其杠桿率即全行業土地購置金額占銷售金額比值正繼續回升。去杠桿已成為房地產行業的基調。（包芳鳴）
導讀
中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平表示，這次修改到底是做主要針對征地制度的“小改”，還是針對包括三塊地改革整體內容在內的“大改”，可能是土地管理法修改當前的爭論焦點。
年底將至，土地制度改革風云又起。
11月16日，全國政協經濟委員會副主任楊偉民在第三屆中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇上表示，戶籍、土地、住房等多項制度阻礙了城鎮化，推進新型城鎮化就是要破除、改革這些阻礙性制度，比如應加快農業轉移人口市民化，允許城里人到農村購買宅基地的使用權。
21世紀經濟報道記者注意到，自 8月底以來，已有多位高層、權威學者、政府智囊在不同場合，從城鎮化、鄉村振興等多個角度，對更深層次的土地制度改革發聲呼吁。
這與農村土地制度改革進入關鍵時間節點有關。一方面，北京市大興區等33個試點縣（市、區）開展的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項改革試點工作，在延期一年后，即將于2018年12月31日再次到期，后續工作中央尚未部署。
另一方面，原定于2018年8月由全國人大常委會初次審議的《土地管理法（修正案）》，至今未有審議消息傳出，在2018年僅剩12月份一次全國人大常委會會議的時間節點上，修正案具體進展引起各方關注。
近日，自然資源部法規司官員在接受媒體采訪時透露，修正案草案已報國務院審議并提請全國人大常委會進行一審，相關部門將全力配合全國人大常委會做好審議的各項工作。同時超前謀劃《土地管理法實施條例》等配套法規的修改完善工作。
進度不一的“三塊地”
在農村土地制度改革的過程中，《土地管理法》的修改被認為具有標志性意義。
2017年5月，原國土資源部發布了《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）并公開征求意見。在收到社會各界累計840條修改意見，并對修正案草案作出18處修改后，在2017年7月末，原國土資源部將《土地管理法（修正案）》送審稿正式上報國務院審議。
據了解，修正案草案主要針對當前土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾突出；農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；宅基地用益物權尚未得到完整的落實；土地增值收益分配機制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下等實際問題，對現行法進行修改。
不過，也有多位國土領域人士向21世紀經濟報道指出，對于“三塊地”改革而言，修正案草案的修改，在三者之間的詳細程度有明顯差異。
其中，在土地征收制度層面，在2009年，原國土資源部就曾醞釀以之為主的《土地管理法》修改，但最終未能通過。而在這一次的修正案（草案）中，則從縮小征地范圍，規范了征地程序，完善對被征地農民合理規范多元保障機制的多個方面，作出詳細規定。
而在其他方面，盡管修正案草案歷史性的提出“國家建立城鄉統一的建設用地市場。符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，集體土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規定取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、出租或者抵押”，但草案同時還提到，“集體經營性建設用地出讓轉讓的辦法，由國務院另行制定”。
2017年8月，原國土資源部官員在解讀草案時曾承認，此次《修正案》中，關于宅基地自愿有償退出與農村集體經營性建設用地入市的相關修改，均屬于原則性規定。
中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平向21世紀經濟報道記者表示，這主要有兩大原因。一方面，征地制度改革所需要的法律修改，在土地管理法現有范圍內已經可以完成，而涉及宅基地“三權分置”和集體經營性建設用地入市的，還需要對憲法、物權法等多個上位法進行修改，在上位法還未修改完畢的當下，土地管理法難以直接自行突破。
另一方面，要真正建設城鄉統一的建設用地市場，還有諸多基礎性的前置改革尚未完成。比如如何確定與之適應的集體土地權益和權能、如何建立對土地市場交易和利益分配等行為規則、如何實現對新土地市場的管理等，都有待討論。
可否更進一步？
今年4月份發布的《全國人大常委會2018年立法工作計劃》顯示，土地管理法修改已被列入其中，預計在8月份初次審議，但至今尚未有審議傳出。
8月，全國人大常委會法工委主任沈春耀透露，《土地管理法》的修改，按照今年全國人大常委會立法工作計劃，將于下半年由國務院提請審議。
葉劍平表示，根據土地管理法已有的修改，并不能完全解決當前的主要問題，也難以建立城鄉統一的建設用地市場。據他猜測，這次修改到底是做主要針對征地制度的“小改”，還是針對包括三塊地改革整體內容在內的“大改”，可能是土地管理法修改當前的爭論焦點。
21世紀經濟報道記者觀察到，近期，多位“大咖”發聲對深化土地制度改革，破除城鄉要素流通障礙進行呼吁。
以土地謀發展的城市融資戰略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續了。”8月26日，全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任劉世錦在2018中國城市發展論壇上表示。劉世錦認為，要擴大內需，擴展增長新動能，就需要加快開放城鄉之間土地、資金、人員等要素市場，允許相互流動，優化資源配置，“重點是土地制度改革”。
11月12日，中國網刊載了全國人大財政經濟委員會委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明在杭州的一次演講，蔡繼明在演講中稱，鄉村振興戰略與新農村建設的最大的不同點是強調深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，發展多種形式適度規模經營。而要做到這一點，就必須在實施鄉村振興戰略的同時，同步推進城鎮化。
蔡繼明認為，若全國農村達到每戶100畝的規模經營水平，需要把現有90%農戶的土地轉移到10%的農戶手里，這也就意味著農村現有的2.2億農戶，絕大部分要在完成非農就業的同時，完成農村居民向城市居民的轉變，“這無疑是一個極其艱巨又必須完成的戰略轉移。”
有分析人士指出，盡管各方并未直接呼吁對《土地管理法》的修改，但類似深化改革的舉措，顯然需要通過調整《土地管理法》在內的諸多涉及農村土地制度法律的配合。
