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2025年03月13日
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對話動機(jī)
近日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布了中國福利彩票發(fā)行管理中心4名原負(fù)責(zé)人的懺悔視頻。截至目前，中國福利彩票發(fā)行管理中心已經(jīng)有14名局處級領(lǐng)導(dǎo)干部因違紀(jì)違法問題被查處。
這么多局處級領(lǐng)導(dǎo)干部被查，對我國彩票發(fā)行銷售行業(yè)意味著什么？在我國彩票行業(yè)取得長足發(fā)展的背景下，行業(yè)本身又存在怎樣的問題？彩票行業(yè)存在的諸多問題，是否與我國缺乏一部專門的彩票法有關(guān)？圍繞這些問題，《法制日報(bào)》記者與彩票行業(yè)權(quán)威專家進(jìn)行了對話。
對話人
財(cái)政部中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員、世界彩票研究協(xié)會會長 王薛紅
河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)彩票研究所所長 馮百鳴
《法制日報(bào)》記者 陳磊
欠缺透明導(dǎo)致亂象頻出
記者：近日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布了中國福利彩票發(fā)行管理中心4名原負(fù)責(zé)人的懺悔視頻，原主任鮑學(xué)全、原主任王素英、原副主任王云戈、原副主任馮立志分別作了懺悔。截至目前，駐民政部紀(jì)檢監(jiān)察組已經(jīng)嚴(yán)肅查處了中國福利彩票發(fā)行管理中心14名局處級領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)違法問題。
中國福利彩票發(fā)行管理中心負(fù)責(zé)全國的福利彩票發(fā)行管理工作，這么多局處級領(lǐng)導(dǎo)干部被查，值得我們關(guān)注其背后存在的問題。
王薛紅：一次性查處這么多領(lǐng)導(dǎo)干部，說明彩票發(fā)行管理出現(xiàn)了一些問題，這些問題可以說與彩票發(fā)行管理機(jī)制是有關(guān)系的。
目前，機(jī)制設(shè)計(jì)欠缺透明度和社會各方參與太少，導(dǎo)致很多問題長期無法察覺。幾十年來日積月累才暴露了發(fā)展中的大問題。
馮百鳴：中央紀(jì)委對福彩領(lǐng)域系列腐敗問題的定性，是“系統(tǒng)性腐敗問題”。再往前看，原民政部黨組3名成員和派駐紀(jì)檢組組長已經(jīng)被嚴(yán)肅追責(zé)，也與此有關(guān)。因此，中央堅(jiān)決查處福彩領(lǐng)域系統(tǒng)性腐敗問題，是為了加強(qiáng)彩票資金監(jiān)管。
這么多局處級領(lǐng)導(dǎo)干部被查處，也是給我們的彩票發(fā)行監(jiān)督和管理工作一個教訓(xùn)。也就是說，彩票錢跟別的錢不一樣，具有公益性，都是彩民一塊錢一塊錢積累起來的，都是來自老百姓(58.750, -1.65, -2.73%)的錢，一分錢都不能亂動，一旦彩票資金使用出了問題，上億彩民怎么看？但個別人的腦子里沒有這根弦。
記者：經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國彩票行業(yè)已經(jīng)取得長足發(fā)展，截至2017年年底，我國彩票累計(jì)發(fā)行銷售17950多億元，為國家籌集公益金超過5370億元。
但另一方面，福利彩票領(lǐng)域近年來出現(xiàn)了諸多亂象。例如，2014年11月至12月，審計(jì)署對財(cái)政部、民政部及所屬福彩中心、體育總局及所屬體育彩票管理中心以及18個省份2012年至2014年彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金使用情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)。隨后發(fā)布的公告顯示，在被審計(jì)的彩票資金中，問題資金占比超過四分之一。這些問題資金，主要用來違規(guī)采購、賬外核算資金、違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放津補(bǔ)貼等。
王薛紅：首先，我們應(yīng)該充分肯定彩票業(yè)在過去30年給我國公益事業(yè)作出的貢獻(xiàn)，17950多億元的彩票發(fā)行銷售，給國家募集了5370多億元的公益資金。也就是說，彩票行業(yè)在過去30年的發(fā)展中，在一定程度上解決了我國公益資金來源不足的問題，解決了我國公益資金的籌集問題，在公益資金籌集方面起到了很大的作用。
其次，我們在看到成就的同時，也不能忽視彩票行業(yè)出現(xiàn)的問題。比如，在彩票發(fā)行銷售過程中、在彩票返獎過程中出了一些問題，在5370多億元公益資金的使用方面也出了一些問題。
最后，我們也應(yīng)該客觀看待這些問題出現(xiàn)的原因，不管是機(jī)制不健全也好，不管是對彩票發(fā)行銷售、彩票返獎、公益基金的使用等方面欠缺透明也好，既不能擴(kuò)大，也不能忽視。比如，彩票發(fā)行銷售機(jī)制的設(shè)計(jì)，本身就缺乏公開和透明，無論是整個彩票行業(yè)鏈條還是彩票發(fā)行、監(jiān)管機(jī)制，都欠缺公開和透明，由此導(dǎo)致消費(fèi)者和其他社會人士參與其中，也基本上看不到對彩票產(chǎn)業(yè)鏈條的監(jiān)督作用。
相關(guān)規(guī)范立法層級不高
記者：我國彩票行業(yè)30年來取得了較大發(fā)展，彩票管理法規(guī)不斷健全。國務(wù)院2009年頒布《彩票管理?xiàng)l例》以來，財(cái)政、民政、體育行政等部門先后制定了《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《彩票公益金管理辦法》《彩票機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理辦法》《彩票發(fā)行銷售管理辦法》等，推動了彩票事業(yè)的規(guī)范化建設(shè)。有關(guān)地方也出臺了加強(qiáng)彩票管理的具體辦法和操作細(xì)則。
彩票行業(yè)法規(guī)、規(guī)范不可謂不多，但仍然沒有禁絕彩票行業(yè)出現(xiàn)這樣那樣的問題，其背后的原因值得深思。
馮百鳴：彩票是國家嚴(yán)格監(jiān)管的資金，任何人都不能碰，但從當(dāng)年的審計(jì)結(jié)果來看，福利彩票和體育彩票資金還是被違法違規(guī)挪用，原因是多方面的。
一是彩票發(fā)行銷售市場本身的規(guī)模在增大。以前彩票市場規(guī)模很小的時候，發(fā)行費(fèi)用、公益資金的規(guī)模都很小，問題也不明顯。現(xiàn)在每年彩票發(fā)行規(guī)模在幾千億元，發(fā)行費(fèi)用動輒幾百億元，一旦出現(xiàn)挪用情況，非常受社會關(guān)注。
二是管理機(jī)制的原因?qū)е卤O(jiān)管力量不夠。彩票行業(yè)有發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)，也有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)力量過于薄弱，無法對彩票市場進(jìn)行全方位監(jiān)管。對于挪用彩票資金現(xiàn)象，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也沒有劃出一道“紅線”并確保“紅線”不被逾越。
三是立法層級不高。我國雖然在2009年頒布《彩票管理?xiàng)l例》、2012年頒布《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等，但這些規(guī)范的立法層級太低，有些時候無法成為執(zhí)法依據(jù)。比如像實(shí)踐中存在的非法彩票問題，如果非法彩票的認(rèn)定具有法律上的依據(jù)，行政執(zhí)法部門就可以依法進(jìn)行查處。目前亟需將《彩票管理?xiàng)l例》補(bǔ)充完善，時機(jī)成熟應(yīng)盡快出臺彩票法。對彩票行業(yè)新的學(xué)術(shù)定義、互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，基礎(chǔ)工作需要盡快完善。
最后，社會觀念上也沒有形成科學(xué)的彩票倫理。我提出過彩票倫理學(xué)的問題，就是說，彩票的發(fā)行和銷售應(yīng)該遵循公平正義。彩票具有募集資金的作用，其本身也有博彩的負(fù)面效應(yīng)，因此，如何確保彩票發(fā)行既能夠滿足公益性，又能夠約束彩票的負(fù)面影響就尤為重要。但目前，社會上已經(jīng)形成了不好的現(xiàn)象，那就是彩票發(fā)行的博彩屬性越來越強(qiáng)，甚至縱容了一些彩民的賭博心理，偏離了公益屬性，這需要我們非常警惕。
這一系列問題，更是彰顯制定彩票法的迫切性，如果彩票法能夠制定出來，既能夠明確上述問題如何解決，也能夠依法保障彩票回歸公益屬性。
王薛紅：過去30多年，我國在彩票領(lǐng)域制定了不少法規(guī)和政策，制度建設(shè)日益完善，應(yīng)該說，對健康發(fā)展中國彩票業(yè)起到了很大的作用。但是，相比于成熟的、完善的、規(guī)范化的彩票市場而言，現(xiàn)行的彩票法規(guī)、規(guī)范性文件、政策等仍然欠缺，亟需在法律層級上進(jìn)行大幅度提高，相關(guān)條文也需要大幅度增加，比如《彩票管理?xiàng)l例》作為目前最高層級的規(guī)范，也僅有64條，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
作為一個擁有上億人的彩票市場，作為一個朝陽性的產(chǎn)業(yè)，不能僅靠《彩票管理?xiàng)l例》64個條文，而應(yīng)當(dāng)制定更高層級的彩票法，用足夠多的法律條文，為彩票行業(yè)提供完善的法治環(huán)境，為彩票行業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。
依法公開保障公益屬性
記者：中國福利彩票發(fā)行管理中心官方網(wǎng)站曾發(fā)布《彩票資金的分配比例和發(fā)行費(fèi)用的管理使用規(guī)定》，其中明確：福利彩票所籌集的公益金有50%留在地方，主要用于“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”等社會福利和社會救助性的公益慈善事業(yè)，其余50%上繳中央財(cái)政，用于其他社會公益項(xiàng)目。
但實(shí)踐中，彩票的公益目的并沒有得到充分發(fā)揮，例如，有的彩票資金被拿來濫發(fā)獎金補(bǔ)貼。據(jù)審計(jì)報(bào)告，這樣的單位有141個，涉及金額3.83億元。
那么，我們怎樣做，才能夠充分確保彩票實(shí)現(xiàn)公益屬性？是否需要制定專門法律，使彩票發(fā)行管理在法治的軌道上規(guī)范運(yùn)行？
王薛紅：確實(shí)需要制定專門法律保障彩票的公益屬性。如何保障彩票的公益屬性呢？我認(rèn)為有以下幾個方面。
第一，保障彩票的公益屬性，需要進(jìn)一步完善彩票法律制度。就目前而言，從彩票發(fā)行機(jī)制看，相關(guān)部委都在做發(fā)行工作，那么，這幾個部委在發(fā)行工作的職能定位、財(cái)政監(jiān)督職責(zé)都是沒有問題的，現(xiàn)在的問題是在執(zhí)行方面存在不足，尤其是財(cái)政監(jiān)管方面執(zhí)法能力不足，表現(xiàn)在對彩票行業(yè)的監(jiān)督和管理，尤其是處罰措施不足。
舉個例子，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，一直在被監(jiān)管部門叫停，僅政府文件就下發(fā)過多次，但今年10月1日之前，市場上依然在通過互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，明知是違規(guī)，仍然有人在明目張膽地干。直到今年監(jiān)管部門修訂相關(guān)規(guī)則，明確互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票是非法彩票。
這說明什么問題？就是執(zhí)法部門首先要有執(zhí)法依據(jù)，其次要有執(zhí)法能力。從財(cái)政監(jiān)管的角度，監(jiān)督管理機(jī)制的健全和完善亟需加強(qiáng)，可以建立專門的彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如彩票專賣局或者彩票監(jiān)管委員會，對整個彩票行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，這都需要制定專門的彩票法作為制度設(shè)計(jì)的依據(jù)。彩票出現(xiàn)問題和機(jī)制調(diào)整有密切關(guān)系，在立法完善的同時，國家彩票發(fā)行機(jī)制也需要作必要調(diào)整，進(jìn)行垂直性管理，類似煙草專賣格局是不錯的效仿，進(jìn)行彩票專賣管理和銷售。減少多部門管理，避免踢皮球。時機(jī)成熟應(yīng)組建彩監(jiān)委或彩監(jiān)會進(jìn)行行業(yè)垂直化管理，真正讓彩票業(yè)成為公益方面的支柱產(chǎn)業(yè)。
第二，保障彩票的公益屬性，需要依法加強(qiáng)公開和透明度，在彩票發(fā)行管理的整個過程中，公開和透明度亟需加強(qiáng)。如果公開和透明度加強(qiáng)了，在監(jiān)管方面能夠落實(shí)到位，那么彩票行業(yè)出現(xiàn)問題的幾率就會大大減小。然后，在資金的使用去向方面，如果公開和透明度加強(qiáng)了，它的公益性也能夠體現(xiàn)更明顯，也就是說，真正需要資金的公益項(xiàng)目，就能夠拿到公益資金了。為了修訂完善《彩票管理?xiàng)l例》，呼吁監(jiān)管和發(fā)行管理部門，群策群力對彩票發(fā)展過程中的新技術(shù)、新規(guī)則開展研究，為下一步法律法規(guī)的完善打下必要基礎(chǔ)。
第三，還需要通過立法明確彩票的公益屬性，讓彩票業(yè)是一種公益事業(yè)這種理念得到法律的保障，成為包括全行業(yè)、政府監(jiān)管部門、消費(fèi)者都能知曉的法律上的認(rèn)知，成為必須遵守的法律義務(wù)。比如，就彩票本質(zhì)和屬性進(jìn)行必要的研究和對社會進(jìn)行充分的宣傳和引導(dǎo)。彩票業(yè)在我國尚屬初級階段，相當(dāng)多的彩民對彩票本質(zhì)屬性不清楚，盲目購彩。比如，有的當(dāng)作投資產(chǎn)品，從而引發(fā)社會對彩票的錯誤認(rèn)知，對彩票的發(fā)行工作造成誤解和不必要的損失。因此，應(yīng)該對彩票的娛樂屬性和公益屬性進(jìn)行教育，避免消費(fèi)者過度購彩。
馮百鳴：彩票法的制定，首先要從立法的理念上、立法的指導(dǎo)思想上、具體的制度設(shè)計(jì)上保障彩票的公益屬性，甚至包括明確彩票公益金的用途，必須搞雪中送炭的事情。
其次，在發(fā)行銷售彩票時，要依法確保程序正義，保證公開、公正、公平，盡量壓縮彩票的賭博屬性。
再次，通過立法確立監(jiān)管依據(jù)，對彩票發(fā)行方式、開獎方式等進(jìn)行監(jiān)督。比如說開獎方式，一般來說，賭性跟兩個東西有關(guān)系，一個是開獎的速度，開獎速度越快，賭性越強(qiáng)；一個是返獎率，返獎率越高，賭性越強(qiáng)。在立法上，我們可以通過程序正義解決這些問題。
最后，彩票是講倫理的，是要講正義的，要從立法上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，保障彩票倫理貫穿整個彩票行業(yè)，不偏離彩票本身的公益屬性。
