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土地承包法修正案草案二審 明確保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)
新華社北京10月22日電 農(nóng)村土地承包法修正案草案二次審議稿22日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。相比一審稿，草案明確對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)，包括明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，以及對(duì)隨意解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的限制等。
全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人在作農(nóng)村土地承包法修正案草案修改情況的匯報(bào)時(shí)介紹，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革的核心問(wèn)題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營(yíng)方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。
據(jù)此，草案二審稿明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)；明確對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)，國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯；明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，包括明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)合同等具體程序和要求。
關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記問(wèn)題，實(shí)踐中，不同經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證的需求存在差異。有的經(jīng)營(yíng)者希望能通過(guò)登記的方式獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而有的短期經(jīng)營(yíng)者則認(rèn)為沒(méi)有必要辦理登記。
對(duì)此，二審稿增加規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。同時(shí)，為避免承包方隨意解除合同，二審稿增加規(guī)定，承包方不得單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有法定情形的除外。
有的常委會(huì)委員和專家還提出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的登記及實(shí)現(xiàn)也需要予以明確。
對(duì)此，草案二審稿增加規(guī)定，擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償。（記者于文靜）
土地承包法修正案二審保護(hù)“新農(nóng)民”： 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不得侵犯
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì) 記者 宋興國(guó) 北京報(bào)道
土地經(jīng)營(yíng)權(quán) 扣上“保險(xiǎn)鎖”
一邊是農(nóng)民紛紛進(jìn)城打工，一邊是看好農(nóng)業(yè)發(fā)展，希望進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的“新農(nóng)民”們。由此，土地在農(nóng)民和規(guī)模化的經(jīng)營(yíng)者之間的流轉(zhuǎn)就不可避免。如何保護(hù)雙方的利益，厘清雙方的權(quán)力？
對(duì)土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)勢(shì)在必行。土地承包法修正案二審，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)扣上法律“保險(xiǎn)”，農(nóng)村“沉睡”資源的盤(pán)活也已不再遙遠(yuǎn)。
導(dǎo)讀
二審稿在“三權(quán)分置”的細(xì)節(jié)上設(shè)置更為清楚，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)更加明確和具體，對(duì)集體、農(nóng)戶和第三方的利益關(guān)系與權(quán)責(zé)劃分更加清晰。
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的建立，已經(jīng)到了自下而上，形成法律條文的階段。
9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在對(duì)全國(guó)人大與全國(guó)政協(xié)的提案、議案與建議的回復(fù)表示，近年來(lái)，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)水平明顯提高，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制初步建立。
目前，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近期發(fā)布的消息，截至2017年底，全國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.12億畝，流轉(zhuǎn)率37%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到68.3%。其中，全國(guó)以入股形式流轉(zhuǎn)土地的達(dá)到0.3億畝，占流轉(zhuǎn)總面積的5.8%。流轉(zhuǎn)和部分流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶數(shù)也超過(guò)了7000萬(wàn)戶，占比近30%。
同時(shí)，農(nóng)村承包地的確權(quán)登記頒證工作進(jìn)展順利，已為流轉(zhuǎn)工作打好基礎(chǔ)。截至2017年底，全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）均開(kāi)展了承包地確權(quán)工作，共涉及2747個(gè)縣級(jí)單位、3.3萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54萬(wàn)個(gè)行政村，承包地確權(quán)面積11.59億畝，占二輪家庭承包地（賬面）面積的80%以上；發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證1.06億份。
在政策探索和實(shí)際基礎(chǔ)基本到位的情況下，相關(guān)法律的跟進(jìn)和建設(shè)被認(rèn)為迫在眉睫，在2017年10月末初次審議后，2018年10月22日，農(nóng)村土地承包法修正案草案二次審議稿提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道注意到，在保留了“三權(quán)分置”框架、承包地延期、允許調(diào)整承包地等與農(nóng)民利益更為密切的一審稿條文基礎(chǔ)上，二審稿在“三權(quán)分置”的細(xì)節(jié)上設(shè)置更為清楚，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)更加明確和具體，對(duì)集體、農(nóng)戶和第三方的利益關(guān)系與權(quán)責(zé)劃分更加清晰。
從兩權(quán)分離到三權(quán)分置
什么是“三權(quán)分置”？
草案一審稿第六條規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
其中，土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利。
同時(shí)，草案一審稿第四十條還規(guī)定，承包方在一定期限內(nèi)將部分或者全部承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。
不過(guò)，草案一審后，有意見(jiàn)提出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰“三權(quán)”的性質(zhì)和相互關(guān)系，以便于實(shí)際落實(shí)過(guò)程中的理解和操作。
對(duì)此，全國(guó)人大憲法法律委副主任委員胡可明在作草案修改情況匯報(bào)時(shí)介紹，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革的核心問(wèn)題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營(yíng)方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。
據(jù)此，在一審稿基礎(chǔ)上，二審稿對(duì)“三權(quán)分置”作出了四大修改。
一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。
二是明確對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)，國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯。
三是明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。
四是明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，包括明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)合同等具體程序和要求。
而農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)則告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，草案二審稿的做法，實(shí)際上為承包地的“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”設(shè)置了先后關(guān)系，即先有所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，在這一基礎(chǔ)上，才有所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置。
廖洪樂(lè)指出，這么做的原因在于，在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，有部分地區(qū)存在村集體強(qiáng)制進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，尤其是在一些整村、整組土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，沒(méi)有征得農(nóng)戶同意，承包權(quán)遭到空置。因此，二審稿再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶處置經(jīng)營(yíng)權(quán)的自主性，本質(zhì)上是強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的程序設(shè)置。
明確對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)
此前，在解讀草案一審稿時(shí)，廖洪樂(lè)曾向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，此次農(nóng)村土地承包法修改的核心問(wèn)題在于，從過(guò)去調(diào)節(jié)和規(guī)范集體與農(nóng)民二元關(guān)系的法律，變?yōu)檎{(diào)節(jié)集體、農(nóng)民和第三方經(jīng)營(yíng)者之間關(guān)系的法律。
多位分析人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者指出，在此次二審稿中，在維持對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)的相關(guān)條文基礎(chǔ)上，草案的更改，更為明確地表達(dá)了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)。
胡可明介紹，推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，關(guān)鍵是要明確和保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其經(jīng)營(yíng)預(yù)期。實(shí)踐中，不同經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證的需求存在差異，有的經(jīng)營(yíng)者希望能通過(guò)登記的方式獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而有的從事短期糧食種植的經(jīng)營(yíng)者則認(rèn)為沒(méi)有必要辦理登記。
對(duì)此，二審稿增加規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人，此外，“實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償。”同時(shí)，為避免承包方隨意解除合同，二審稿增加規(guī)定，承包方不得單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有法定情形的除外。
對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥指出，雖然一審稿中給出了土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義，但對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障方法則不夠具體，二審稿通過(guò)明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，以及對(duì)隨意解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的限制等條文，既是進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法地位，也擴(kuò)充了其具體的權(quán)益，更好地保障了相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的利益。
平衡生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與社會(huì)保障性質(zhì)
一直以來(lái)，家庭承包被認(rèn)為既具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，也具有社會(huì)保障性質(zhì)，如何在此次土地承包法中實(shí)現(xiàn)兼顧，也成為關(guān)注的焦點(diǎn)。多位分析人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，草案在這一方面還有部分細(xì)節(jié)可以斟酌。
以入股形勢(shì)流轉(zhuǎn)土地為例，李國(guó)祥指出，目前，多數(shù)地方的政策規(guī)定，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的農(nóng)民不需要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，此類“入股”顯然不能用資本市場(chǎng)的股權(quán)來(lái)理解，因此需要在法律條文上專門(mén)解釋，目前來(lái)看，相關(guān)法律解釋還有待細(xì)化。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)特邀研究員姜斯棟向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，在當(dāng)前土地事實(shí)上仍有保障作用的背景下，草案規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城不能強(qiáng)制奪回土地承包權(quán)，但“支持引導(dǎo)”農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包權(quán)的提法，到地方政府容易變成強(qiáng)制。從收到財(cái)產(chǎn)收入來(lái)說(shuō)是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的權(quán)益，但農(nóng)民仍然是失地了，而這未必是農(nóng)民情愿的，因此“支持引導(dǎo)”應(yīng)改為“允許”。
另外，在用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“融資擔(dān)保”上，草案只做了原則性規(guī)定，“承包方可以用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。”姜斯棟表示，盡管理論上允許用經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保，但到實(shí)際中難度還是很大。在土地仍具有保障作用的情況下，在農(nóng)民還不起貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)輕易不敢收回抵押的土地，因此金融機(jī)構(gòu)就不愿意允許土地作為抵押物。
不過(guò)，從地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障專項(xiàng)資金、土地履約保證保險(xiǎn)制度等相應(yīng)保障農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)者雙方權(quán)益的制度正在加速建立。
2016年，在成都市啟動(dòng)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)， 2017年的年參保面積約42萬(wàn)畝，規(guī)模流轉(zhuǎn)50畝以上農(nóng)戶的投保率約14.5%。這一保險(xiǎn)旨在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)失約行為時(shí)，對(duì)承包方農(nóng)戶進(jìn)行賠付補(bǔ)償。
但廖洪樂(lè)也指出，在農(nóng)村社會(huì)保障體系日漸成熟的背景下，家庭承包的社會(huì)保障作用正在逐漸減弱，法律條文的設(shè)置應(yīng)當(dāng)更多地考慮如何保障和凸顯其市場(chǎng)作用。
